AD 2022 nr 18 – Prejudikat med Sören Öman

Tvisten

Parterna tvistar om polisernas tilltänkta bisysslor som styrelseledamot respektive styrelsesuppleant i Camp Sweden, en supporterförening för de svenska landslagen i fotboll, är otillåtna enligt 7 § lagen om offentlig anställning. Inledningsvis i domen har föreningens verksamhet och aktuella lagbestämmelser redovisats.

Rättsliga utgångspunkter

Bisyssleförbudet i 7 § lagen om offentlig anställning fick väsentligen sin utformning 1970 genom ändringar i 1965 års statstjänstemannalag, vilka sedan har förts över till 1976 och 1994 års lagar om offentlig anställning. Förarbetena har redovisats utförligt i t.ex. AD 2004 nr 108 och AD 2014 nr 45.

Med sådan verksamhet som avses i 7 § lagen om offentlig anställning förstås i princip varje sysselsättning vid sidan av den anställning som får anses vara tjänstemannens huvudanställning (SOU 1969:6 [ pdf | ] s. 77 f.). Undantagna är dock aktiviteter som typiskt sett hör hemma på privatlivets område och vad som har omedelbart samband med detta område.

Det avgörande för om en bisyssla är förtroendeskadlig eller inte är vilka beröringspunkter av betydelse för förtroendet för opartiskheten i arbetet vid myndigheten som finns mellan bisysslan och den statsanställdes aktuella arbetsuppgifter, hans eller hennes kollegor eller verksamheten vid främst den myndighetsenhet där den statsanställde arbetar. Det är förtroendet för den statsanställdes och hans eller hennes kollegors opartiskhet i arbetet som skyddas av bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor. Med uttrycket ”myndighetens anseende” i bestämmelsen åsyftas vidare inte myndighetens anseende i varje hänseende utan bara anseendet för att opartiskhet (objektivitet, saklighet) iakttas i myndighetens verksamhet (prop. 1970:72 [ pdf ||  ] s. 75). Det är inte nödvändigt att allmänhetens förtroende i verkligheten har rubbats eller ens att något har inträffat som är ägnat att sätta allmänhetens tilltro på spel.

Tillåtligheten av en bisyssla bedöms med hänsyn till bl.a. graden av risk för förtroendeskada i det enskilda fallet. I första hand är prövningen inriktad mot att bedöma graden av risk för förtroendeskada. Vidare bedöms om graden av risk för förtroendeskada är försvarlig. Dessutom beaktas bisysslans betydelse för arbetstagaren personligen. Om arbetstagaren har ett starkt personligt intresse av att utföra en viss bisyssla, talar det för att något större risk för förtroendeskada bör accepteras. Fackliga, politiska eller andra ideella förtroendeuppdrag är exempel på bisysslor som mindre ofta lär omfattas av förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor (SOU 1969:6 [ pdf | ] s. 79–86). I SOU 2000:80 [ pdf ||  ] s. 167 f. uttalas dock att fackliga eller ideella uppdrag inte alltid är riskfria. Risker kan bl.a. uppstå om uppdraget innebär ett ansvar för medelsförvaltning. Särskilt riskabelt har det ansetts om organisationen har något slag av samröre med den myndighet där man har sin huvudanställning. Vid den samlade bedömningen av vilken risk som i det enskilda fallet är acceptabel inverkar arbetstagarens uppgifter inom myndigheten i hög grad, liksom bisysslans omfattning och dess beskaffenhet (SOU 1969:6 [ pdf | ] s. 80 f.).

Arbetsdomstolen har i tidigare avgöranden prövat frågor om polisers bisysslor, se t.ex. AD 1989 nr 123 [ NJ ], AD 2004 nr 108, AD 2005 nr 55, AD 2011 nr 83 och AD 2018 nr 45. Arbetsdomstolen har därvid uttalat att polisens verksamhet i största utsträckning innefattar myndighetsutövning mot enskilda och även har vissa inslag av rättskipande uppgifter och att det måste ställas stora krav på att allmänhetens förtroende för polisens opartiskhet kan upprätthållas. Rent generellt kan det därför sägas att riskgraden för förtroendeskada på grund av bisysslor är hög när det gäller poliser, och att endast förhållandevis små risker för sådan förtroendeskada bör få accepteras (AD 1989 nr 123 [ NJ ]).

Vad som är utrett

Poliserna har berättat följande. Som företrädare för föreningen skulle de, ideellt och av personliga intressen, hjälpa till att arrangera samlingar av supportrar inför landslagsmatcher i fotboll. Samlingarna är öppna även för andra än föreningens medlemmar och sker generellt på platser där det serveras alkohol, men alkoholserveringen sker inte i föreningens regi. Vid samlingarna är deltagarna, både medlemmar och icke medlemmar, i allmänhet likadant klädda i gula tröjor. Föreningen säljer gula tröjor och annat supportermaterial med trycket ”Camp Sweden” som vem som helst kan köpa. Som styrelseledamot respektive styrelsesuppleant skulle poliserna ansvara för försäljningen av sådant supportermaterial. Styrelsen ansvarar för att ordna tillstånd enligt ordningslagen från Polismyndigheten för det fall sådant krävs för en samling. Poliserna har inte vid samlingarna sett något som skulle kunna vara en polissak.

P.N., som arbetar vid Polismyndighetens operativa enhet i polisregion Stockholm, har berättat bl.a. följande. Ordningsstörningar är mycket mindre vanligt i samband med matcher inom landslagsfotbollen än i samband med matcher inom klubbfotbollen. När Polismyndigheten bedömer att det finns en förhöjd risk för ordningsstörningar vid en landslagsmatch i fotboll beror det oftast på vad som är känt om det utländska lagets supportrar. I samband med s.k. särskilda händelser eller när en polisregion under en längre tid behöver stöd kan det kallas in poliser från andra polisregioner. Ansökningar om tillstånd enligt ordningslagen handläggs i berörd polisregion.

Det har inte framkommit att någon polis från polisregion Nord har beordrats att tjänstgöra i anslutning till en landslagsmatch i fotboll, som spelas i andra polisregioner.

Det är ostridigt att Camp Sweden är en seriös och fredlig förening som sköter sitt uppdrag mycket väl och inte i sig kopplats till några ordningsstörningar. Föreningen samarbetar väl med Polismyndigheten.

Omfattas uppdragen av regleringen av bisyssleförbud?

Arbetsdomstolen anser att uppdragen som styrelseledamot respektive styrelsesuppleant i föreningen Camp Sweden helt klart är sådana uppdrag som kan vara förbjudna enligt 7 § lagen om offentlig anställning. Uppdragen kan, trots att de skulle vara ideella och uttryck för starka personliga intressen, inte anses höra till privatlivets område eller vad som har omedelbart samband med detta.

Förtroendeskadliga bisysslor?

Arbetsdomstolen gör följande bedömning i frågan om bisysslorna kan anses vara förtroendeskadliga.

Det är tveklöst så att det finns vissa beröringspunkter mellan föreningens och Polismyndighetens verksamhet. Föreningen söker ibland tillstånd enligt ordningslagen hos Polismyndigheten för sina samlingar. Poliser kan komma att närvara i anslutning till föreningens samlingar och vid landslagsmatcher. Företrädare för föreningen samverkar också med Polismyndigheten inför samlingar och landslagsmatcher för att förebygga ordningsstörningar.

Med beaktande av att föreningens ansökningar om tillstånd enligt ordningslagen handläggs i andra polisregioner än den där poliserna arbetar får risken för att allmänheten får uppfattningen att Polismyndighetens handläggare och beslutsfattare inte skulle vara opartiska, eller skulle kunna påverkas, på grund av att det i föreningens styrelse finns poliser anses låg.

Även risken för att allmänheten får uppfattningen att de poliser som har arbetsuppgifter i anslutning till föreningens samlingar och landslagsmatcher, vilka såvitt framkommit regelmässigt kommer från andra polisregioner än den där poliserna arbetar, skulle kunna påverkas i sitt arbete av att det i föreningens styrelse finns poliser får anses låg.

Att föreningen för att förebygga ordningsstörningar samverkar med andra polisregioner än den där poliserna arbetar kan enligt Arbetsdomstolens mening inte innebära någon nämnvärd risk för förtroendeskada, ens om poliserna skulle som företrädare för föreningen delta i samverkan. Det förefaller nämligen långsökt att allmänheten skulle kunna få uppfattningen att Polismyndigheten i aktuell polisregion inte skulle vara opartisk i sitt arbete, bl.a. med att i samverkan med andra i samhället förebygga ordningsstörningar, på grund av att poliserna är med i föreningens styrelse och företräder föreningen.

Staten har särskilt lyft fram risken för att det vid samlingar och landslagsmatcher förekommer något som typiskt sett är eller blir en polissak, t.ex. ordningsstörningar eller skadegörelse, och som poliserna när de på sin fritid företräder föreningen skulle kunna behöva ingripa mot. Att en polis, som är ledig, kan behöva ingripa mot en släkting, bekant eller någon som är medlem i samma ideella förening som polisen kan givetvis riskera att ge allmänheten uppfattningen att den polisen inte är opartisk vid ingripandet. Det är emellertid en risk som är generell och svår att undvika i de akuta situationer det normalt är fråga om när en polis som är ledig behöver ingripa. Arbetsdomstolen kan inte se att den risken skulle öka bara för att polisen är med i styrelsen för en ideell förening.

Staten har också lyft fram risken för att poliserna skulle kunna beordras att tjänstgöra i samband med landslagsmatcher och då behöva ingripa mot sådant som föreningens medlemmar kan vara inblandade i. Det har emellertid inte framkommit att någon polis i den polisregion där poliserna arbetar beordrats att tjänstgöra i samband med landslagsmatcher i fotboll, som i nuläget bara genomförs i andra polisregioner och utomlands. Risken för att poliserna skulle beordras att tjänstgöra i samband med landslagsmatcher i fotboll framstår därför i nuläget som mycket ringa.

Det får anses finnas ett visst samhällsintresse av att ansvarsfulla personer, såsom poliserna, ideellt och på grund av eget intresse engagerar sig aktivt i föreningen, som bl.a. jobbar för en positiv supporterkultur och samverkar väl med Polismyndigheten för att förebygga ordningsstörningar.

Vid en samlad bedömning finner Arbetsdomstolen att de risker för förtroendeskada som bisysslorna i nuläget skulle innebära framstår som så ringa att de är försvarliga, även med hänsyn till de stränga krav på upprätthållande av allmänhetens förtroende för opartiskheten i Polismyndighetens verksamhet som måste ställas. Bisysslorna är alltså inte otillåtna enligt 7 § lagen om offentlig anställning.

Slutsats och rättegångskostnader

Arbetsdomstolens bedömning innebär att förbundets talan om upphävande av de beslutade förbuden mot polisernas bisysslor ska bifallas.

Vid denna utgång ska staten ersätta förbundet för dess rättegångskostnader. Om beloppet råder inte tvist.