Hem: Teman: Arbetsrätt: Förarbeten om arbetsrätt:

De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet – Värdet av förebyggande arbete och allas rätt till en god arbetsmiljö
SOU 2022:47

Hem: Teman: Arbetsrätt: Förarbeten om arbetsrätt:

De regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet – Värdet av förebyggande arbete och allas rätt till en god arbetsmiljö
SOU 2022:47

Omslaget till SOU 2022:47

Utredningsförslag – SOU ]

» Länk till SOU 2022:47

Utredning : Utredningen om de regionala skyddsombudens roll i arbetsmiljöarbetet

Ordförande / Utredare : Magnus Sverke []

Departement : Arbetsmarknadsdepartementet

Dela :

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera de regionala skyddsombudens verksamhet samt lämna förslag på hur de regionala skyddsombuden kan ges bättre förutsättningar att utföra sitt arbete. Syftet med översynen är att ge regeringen beslutsunderlag för eventuella reformer på området. Enligt våra direktiv har vi bland annat haft i uppdrag att:

– analysera i vilken mån de regionala skyddsombudens verksamhet uppnår syftet på ett ändamålsenligt sätt,

– undersöka vilka faktorer som påverkar regionala skyddsombuds möjligheter att utföra sitt uppdrag och lämna förslag på hur de regionala skyddsombuden kan ges bättre förutsättningar för att utföra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt,

– undersöka vilken roll regionala skyddsombud kan ha för att bidra till att motverka arbetslivskriminalitet och arbetskraftsexploatering och vid behov föreslå hur detta arbete kan underlättas samt

– analysera hur kontakterna mellan regionala skyddsombud och Arbetsmiljöverket fungerar och vid behov föreslå hur de kan utvecklas.

Utredningen har valt att låta genomföra två externa enkätundersökningar bland regionala skyddsombud respektive bland samordnare på de förbund som får statligt stöd för sin regionala skyddsombudsverksamhet. En rapport om enkätundersökningarna finns som bilaga till betänkandet.

För att svara på frågan om den regionala skyddsombudsverksamheten uppnår syftet har vi använt en effektkedja. Det är en vedertagen metod som används till exempel av många myndigheter, för att visa vilka samhällsmål en verksamhet är tänkt att leda till.

Vårt uppdrag handlar om den samlade regionala skyddsombudsverksamheten. Vi gör ingen bedömning av de enskilda förbundens regionala skyddsombudsverksamhet. Vår bedömning gäller hela den regionala skyddsombudsverksamheten oavsett finansiär.

Bakgrund

Frågan om de regionala skyddsombudens tillträdesrätt har utretts av två tidigare statliga utredningar under 2000-talet och båda utredningarna lämnade förslag om en utökad tillträdesrätt (SOU 2007:43 [ pdf |Paragraftecken|Ikon för riksdagen ] Bättre arbetsmiljöregler II och SOU 2017:24 [ pdf |Paragraftecken|Ikon för riksdagen ] Ett arbetsliv i förändring). Regeringen valde att gå vidare med ett av förslagen i propositionen Utvidgad tillträdesrätt för de regionala skyddsombuden (prop. 2019/20:135 [ pdf |Paragraftecken|Ikon för riksdagen ]).

Riksdagen avslog emellertid regeringens förslag. Riksdagen riktade i stället ett tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en utredning för att utvärdera effekten av de regionala skyddsombudens verksamhet (bet. 2019/20:AU13 [ pdf ] punkt 2; rskr. 2019/20:305 [ pdf ]).

Utgångspunkten är en tillfredsställande arbetsmiljö

Arbetsmiljölagen är den ramlag som reglerar utgångspunkterna för arbetsmiljöarbetet. Lagen ger ett grundskydd för arbetstagaren och anger att arbetsmiljön ska vara tillfredsställande.

Arbetsmiljölagen och Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1) anger att ett systematiskt arbetsmiljöarbete ska bedrivas och att arbetsmiljöarbetet ska bedrivas i samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare och deras ombud. Det systematiska arbetsmiljöarbetet ska ingå som en naturlig del i den dagliga verksamheten och bygga på dialog mellan ledning och arbetstagare för att tillsammans identifiera risker i arbetsmiljön och möjligheter att utveckla den.

Utgångspunkten är att alla kan gynnas av en god arbetsmiljö. Forskning visar att en god arbetsmiljö hänger samman med hälsa och välbefinnande bland arbetstagarna. En god arbetsmiljö kan också bidra till att stärka produktiviteten och effektiviteten i företag och andra organisationer. Även samhället vinner på en god arbetsmiljö, exempelvis genom att kostnader för sjukskrivning och produktionsbortfall kan hållas nere.

Målen är inte uppnådda

Även om det finns faktorer i arbetsmiljön som kan ha gynnsamma konsekvenser för individ, organisation och samhälle finns det även en mängd riskfaktorer i arbetet som snarare kan bidra till negativa konsekvenser. Utvecklingen av arbetsmiljön på den svenska arbetsmarknaden är inte entydig. Inom vissa områden görs positiva framsteg, medan utvecklingen på andra områden är negativ. Arbetsmiljön skiljer sig mellan olika grupper, branscher och sektorer genom att förekomsten av olika typer av risk- och friskfaktorer varierar.

Arbetsmiljön är generellt sämre i kvinnodominerade yrken och branscher jämfört med mansdominerade yrken och branscher. Även psykisk ohälsa och sjukfrånvaro är högre inom kvinnodominerade områden som vård, omsorg och utbildning.

Utvecklingen på arbetsmarknaden har medfört att vissa grupper av arbetstagare har sett en förbättring av arbetsinnehåll och arbetsmiljö. För andra grupper har det snarare handlat om att kvalifikationsnivån för arbetet har urholkats och att arbetsmiljön försämrats.

De kanske mest påtagliga arbetsmiljöbristerna finns inom jobb som ofta beskrivs som prekära (precarious work). Prekärt arbete kännetecknas av osäkra anställningsvillkor, låg lön och riskfyllda arbetsmiljöer. Prekärt arbete innebär vanligen också ett sämre skydd, dels genom att arbetstagare med prekär anställning är mindre benägna att vara fackligt organiserade, dels för att de ofta är verksamma på arbetsställen där det systematiska arbetsmiljöarbetet inte fungerar som det är tänkt – eller ens existerar. Det innebär att personer i prekärt arbete i många fall saknar stöd i arbetsmiljöarbetet och inte har något skyddsombud att vända sig till.

De negativa konsekvenserna av brister i arbetsmiljön återspeglas exempelvis i ökningen av antalet arbetsolyckor med sjukfrånvaro som följd och antalet anmälda arbetssjukdomar.

Särskilda utmaningar vid små arbetsställen

Den svenska arbetsmarknaden består av ett stort antal små företag och offentliga organisationer (med mindre än 50 anställda). En tredjedel av alla anställda i Sverige arbetar vid små arbetsplatser och antalet små företag och organisationer har ökat de senaste tio åren.

Frågan om arbetsmiljö vid små arbetsställen är komplex. Det finns begränsat med forskning om hur arbetsmiljön ser ut på små arbetsplatser och vilka förutsättningar som är viktiga just för små företag. Resultat från olika studier kan dessutom peka i olika riktningar. Det hänger samman med att företag – oavsett storlek – är komplexa och har sina unika förutsättningar och utmaningar.

De studier som finns visar att små företag har mindre resurser för att arbeta med arbetsmiljö. Det handlar bland annat om bristande kunskap om – och begränsad tid för – arbetsmiljöfrågor samt otillräcklig uppmärksamhet på arbetsmiljökrav. Anställda i mindre företag utsätts därför sannolikt för sämre arbetsförhållanden och proportionellt större risker när det gäller hälsa, säkerhet och välbefinnande. Dock är forskningen inte entydig. Generellt är det inget som tyder på att personer som är anställda i små företag vare sig har en bättre eller sämre hälsa eller en säkrare eller osäkrare arbetsmiljö än anställda i större företag. Anställda vid små arbetsplatser har dock mer sällan tillgång till företagshälsovård. Systematiskt arbetsmiljöarbete bedrivs också i lägre utsträckning på mindre arbetsplatser jämfört med större arbetsplatser. Vi kan även konstatera att, trots skyldighet, anmäler få arbetsskada och det sker mer sällan på små arbetsplatser.

Att mäta och undersöka kunskapsnivån hos små företag vad det gäller rättigheter och skyldigheter på arbetsmiljöområdet kan göras på flera olika sätt. Ett sätt att angripa denna fråga är att undersöka om regelverk efterföljs. Anledningen till att regelverk inte efterföljs kan vara flera, där en anledning kan vara bristande kunskap. Vi menar att kunskap om arbetsmiljöregelverket är en förutsättning för regelefterlevnad och att sådan kunskap är en indikator på ett fungerande arbetsmiljöarbete.

I vår enkätundersökning till regionala skyddsombud, ställde vi frågan om hur de i allmänhet bedömer arbetsgivares kunskap när det gäller olika arbetsmiljöområden. Generellt ansåg de regionala skyddsombuden att kunskapen bland arbetsgivare i arbetsmiljöfrågor var ganska dålig. Framför allt när det gäller kunskapen om organisatorisk och social arbetsmiljö, hot och våld samt rehabilitering.

Arbetsmiljöarbetet ställs inför nya utmaningar

Teknikutveckling, globalisering och en ökad ekonomisk konkurrens har lett till en mängd rationaliseringar, organisationsförändringar och förändringar i arbetskraftens sammansättning. Här har Sverige, liksom de flesta industrialiserade länder, sett en utveckling som handlar om flexibilitet i bemanning genom en mängd arbetsarrangemang som avviker från traditionella tillsvidareanställningar på heltid.

Både forskning och officiell statistik pekar på att tidsbegränsat anställda generellt sett har sämre fysisk och psykosocial arbetsmiljö jämfört med tillsvidareanställda. De har över lag också sämre fysisk och psykisk hälsa jämfört med personer som är tillsvidareanställda.

En jämförelse mellan enbart tillsvidareanställda och tidsbegränsat anställda innebär dock utmaningar. Det finns en stor heterogenitet i anställningsformer. Vissa kan vara mer förknippade med brister i arbetsmiljö och hälsa. Andra kan ha arbetsmiljövillkor som är lika bra som eller bättre än tillsvidareanställdas.

Det finns många anställningsformer som avviker från traditionella tillsvidareanställningar. Hit hör tidsbegränsade anställningar, såsom vikariat, provanställning och allmän visstidsanställning, säsongsanställning, bemanningsarbete via bemannings- eller uthyrningsföretag och nolltimmarskontrakt. Även egenanställning och gig-arbete via digitala plattformar hör hit.

Utvecklingen mot en ökande andel anställningsformer som avviker från standardförhållandet började på 1980-talet och intensifierades på 1990-talet. Denna utveckling har fortsatt under de första två decennierna av 2000-talet, men i en långsammare takt. Andelen tidsbegränsade eller alternativa anställningsformer står nu för cirka 25 procent av den totala sysselsättningen i OECD-länderna.

I Sverige har andelen sysselsatta med tidsbegränsade anställningar (vikariat, provanställning, tim- och behovsanställning, projektanställning och övriga) legat relativt konstant på omkring 15 procent sedan 2011, med en viss minskning under covid-19-pandemin. År 2021 var det var en högre andel kvinnor (cirka 17 procent) än män (cirka 13 procent) som var tidsbegränsat anställda. Tidsbegränsade anställningar är också vanligare på små arbetsplatser.

Varaktigheten i anställningarna minskar. Det prognosticeras att arbetsrörligheten kommer att öka och att det kommer bli allt vanligare med kortare anställningstider.

Sedan Sveriges inträde i EU har antalet utstationerade arbetstagare ökat på den svenska arbetsmarknaden. De vanligaste branschgrupperna där utstationering förekommer var under 2021 bygg- och tillverkningsbranscherna.

De regionala skyddsombuden har en central roll i arbetsmiljöarbetet vid små arbetsställen

Arbetsgivaren har huvudansvaret för arbetsmiljön. Samtidigt har skyddsombud, skyddskommitté och anställda en viktig roll i det lokala arbetsmiljöarbetet. Samverkan mellan parterna är central i arbetsmiljölagen.

Av 6 kap. arbetsmiljölagen framgår att det ska utses ett eller flera skyddsombud på ett arbetsställe där minst fem arbetstagare regelbundet sysselsätts. Skyddsombud utses av en lokal arbetstagarorganisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren. Finns det inte någon sådan organisation utses skyddsombud av arbetstagarna.

Varje skyddsombud ska ha ett skyddsområde där denne ska verka. För att få verka på ett arbetsställe krävs att skyddsombudet anmäls till arbetsgivaren. Ett skyddsområde kan vara ett lokalt avgränsat område eller gälla en viss yrkesgrupp.

Om det finns flera fackliga organisationer vid ett arbetsställe brukar varje organisation utse sina skyddsombud.

Skyddsombuden ska företräda arbetstagarna i samverkan med arbetsgivaren i frågor som rör arbetsmiljö. Skyddsombuden ska också verka för en tillfredsställande arbetsmiljö samt vaka över skyddet mot ohälsa och olycksfall.

Vid arbetsställen med minst 50 arbetstagare ska det finnas en skyddskommitté vars roll bland annat är att delta i planeringen av arbetsmiljöarbetet och följa hur arbetet genomförs. Där skyddskommitté inte har tillsatts och där en arbetstagarorganisation har minst en medlem, finns möjlighet för arbetstagarorganisationen att utse ett regionalt skyddsombud. Syftet med bestämmelserna om regionala skyddsombud har bland annat varit att säkerställa en skyddsorganisation vid arbetsställen där arbetsstyrkan ofta varierar och vid mindre arbetsställen där det kan vara svårt att rekrytera ett lokalt skyddsombud.

På arbetsställena inom sitt skyddsområde har de regionala skyddsombuden samma uppgifter och befogenheter som de lokala skyddsombuden. Däremot skiljer sig förutsättningarna för uppdragen åt, vilket påverkar verksamhetens utformning. En skillnad är att det regionala skyddsombudet inte är anställt på de arbetsställen där denne verkar. Ett regionalt skyddsombuds skyddsområde omfattar vanligtvis ett större antal arbetsställen. De lokala skyddsombudens uppdrag bekostas av arbetsgivaren genom att skyddsombudet har rätt att utföra sina uppgifter på arbetstid. Eftersom detta inte är möjligt för de regionala skyddsombuden, bekostas deras verksamhet delvis av staten och delvis av de fackliga förbunden.

De statliga medlen till den regionala skyddsombudsverksamheten hanteras av Arbetsmiljöverket som fördelar och betalar ut stödet samt följer upp verksamheten. De tre fackliga centralorganisationerna och Svenska Hamnarbetarförbundet (som inte ingår i någon facklig centralorganisation) äskar årligen medel och redovisar den samlade regionala skyddsombudsverksamheten. Förbundens redovisning ligger till grund för regeringens återrapportering till riksdagen.

Medlemskravet för regionala skyddsombuds tillträde till ett arbetsställe gör att den fackliga anslutningsgraden har betydelse för förekomsten av regionala skyddsombud. Den fackliga anslutningsgraden på svensk arbetsmarknad har totalt sett gått ned med 1,6 procentenheter mellan 2010 och 2020. Den fackliga anslutningsgraden är generellt sett högre i tjänstemannayrken jämfört med arbetaryrken och låg för personer med tidsbegränsad anställning.

I samband med covid-19-pandemin och det osäkra ekonomiska läget med en ökad arbetslöshet fick de fackliga organisationerna en stor medlemsökning.

Ingen av parterna registrerar felaktigt utsedda skyddsombud. Det finns heller inte någon definition som är gemensamt accepterad av vad som avses med felaktigt utsedd. Av svaren i vår enkät att döma framgår det att detta inte förekommer i någon högre utsträckning. En europeisk studie som Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha) genomfört visar att det är mer vanligt förekommande på små företag, jämfört med större företag, att skyddsombud utses av arbetsgivare i Sverige.

När det gäller förekomst av felaktigt utsedda skyddskommittéer har detta inte varit möjligt att kvantifiera. Parterna är heller inte helt överens om vad som ska anses vara en felaktigt utsedd skyddskommitté. Svaren i vår enkätundersökning pekar mot att det inte är ett särskilt vanligt förekommande problem och arbetstagarorganisationer anger att där frågor uppstår brukar dessa lösas av parterna.

De regionala skyddsombuden levererar stöd till målgrupperna

Den regionala skyddsombudsverksamheten ska ses som en del av det samlade arbetsmiljöarbetet. Samhällsmålet för det samlade arbetsmiljöarbetet utrycker vi, i enlighet med arbetsmiljölagen, som en tillfredsställande arbetsmiljö. Behovet av en regional skyddsombudsverksamhet bygger på antagandet att förutsättningarna för en tillfredsställande arbetsmiljö skiljer sig åt mellan större och mindre arbetsställen. En förutsättning för att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö i alla delar på arbetsmarknaden – inklusive de små arbetsställena – är ett fungerande arbetsmiljöarbete. Genom att uppnå syftet med sin verksamhet ska de regionala skyddsombuden bidra till ett fungerande arbetsmiljöarbete vid de små arbetsställena.

Det stöd som den regionala skyddsombuden levererar till sina målgrupper (arbetstagare, arbetsgivare och lokala skyddsombud vid små arbetsställen) mäts i dag bland annat i arbetsplatsbesök. Det totala antalet arbetsplatsbesök under 2013–2021 varierade mellan 61 100 som mest (2016) och knappt 43 000 som minst (pandemiåret 2021). LO-förbunden gör flest besök men med en lätt nedåtgående kurva medan TCO-förbundens arbetsplatsbesök ökade under perioden 2013–2019. Pandemiåren 2020 och 2021 innebar en nedgång i verksamheten.

Den dominerande ambitionen är att använda arbetsplatsbesöken för att få i gång ett lokalt arbetsmiljöarbete. De regionala skyddsombuden ägnar sig därför åt att rekrytera lokala skyddsombud och att stödja uppbyggnaden av ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Samtidigt får ofta de mer långsiktiga ambitionerna med verksamheten stå tillbaka för ”brandkårsutryckningar” när arbetstagare behöver hjälp. Inriktningen på arbetsplatsbesöken är fullt möjlig att anpassa efter de behov som är aktuella.

Av naturliga skäl varierar antalet regionala skyddsombud mellan förbunden. Vissa förbund har ett hundratal regionala skyddsombud medan andra har två. Det varierar också hur mycket tid de regionala skyddsombuden lägger på uppdraget. Omräknat i helårsarbetskrafter har den regionala skyddsombudsverksamheten hos de LO-anslutna förbunden under åren 2013–2021 omfattat i medeltal 240 årsarbetskrafter. Motsvarande för TCO är 53 och för Saco 8.

Antalet arbetsställen som de regionala skyddsombuden har verkat vid var under perioden 2013–2021 som mest 2 303 (2017) och som minst 1 530 (2021) per helårsarbetskraft. I medeltal var antalet drygt 1 810 arbetsställen per regionalt skyddsombud (helårsarbetskraft) under hela perioden.

Av vår enkätundersökning framgår att de regionala skyddsombuden generellt sett har en relativt lång erfarenhet av arbetsmiljöarbete. De har i genomsnitt haft uppdraget i åtta år och de flesta har tidigare varit lokalt skyddsombud och/eller huvudskyddsombud. De upplever i huvudsak att de får den utbildning som de behöver, samtidigt som det framkommer att de ägnar förhållandevis lite tid till egen utbildning. I princip ställer samtliga förbund särskilda kompetenskrav för personer som nomineras till uppdraget som regionalt skyddsombud. Förbunden erbjuder utbildningar och annat stöd till de regionala skyddsombuden.

De regionala skyddsombudens bedömning av hur de generellt blir mottagna av arbetsgivare var övervägande positiv, särskilt vid dialoger och vid uppföljande möten. Det första besöket var ett moment där de regionala skyddsombuden upplevde att de blev minst positivt bemötta.

Antalet lokala skyddsombud har minskat sedan 2012. Då fanns cirka 100 000 lokala skyddsombud enligt en undersökning som tidningen Du&Jobbet genomfört. Motsvarande undersökning gjordes 2020 och visade att det då fanns cirka 94 400 skyddsombud. Eftersom antalet sysselsatta har ökat under samma period är den relativa minskningen (antalet skyddsombud per anställd) större. Det är inom de LO-anslutna förbunden som minskningen har skett. Förbunden inom LO uppgav 2012 att de hade 64 400 skyddsombud. Motsvarande siffra för 2020 var 54 500, vilket är en minskning på drygt 15 procent. Inom TCO och Saco har antalet lokala skyddsombud ökat. Undersökningen avser lokala skyddsombud som är utsedda av de fackliga organisationerna.

När det gäller frågan om i vilken utsträckning de regionala skyddsombuden ställt krav på åtgärder och där åtgärder vidtagits, samt utvecklingen över tid, blir svaret beroende av vad som avses med ”åtgärder”. Parterna är överens om att ett bra arbetsmiljöarbete bygger på en väl fungerande samverkan. Här ingår förebyggande arbete för att minska risken att arbetsmiljöproblem uppstår. Enligt förbunden framför de regionala skyddsombuden vid i princip samtliga arbetsplatsbesök någon form av behov av att vidta åtgärd, komplettering, påtalande eller påpekande. Vanligtvis tillgodoses detta av arbetsgivaren och åtgärden sker i samförstånd mellan arbetsgivaren och det regionala skyddsombudet.

Resultat av vår enkätundersökning visar att under 2021 påtalade fem av tio regionala skyddsombud för arbetsgivare att åtgärder behövde vidtas enligt 6 kap. 6 a § arbetsmiljölagen. Samma år lämnade 19 procent av de regionala skyddsombuden in en formell 6:6a-begäran till Arbetsmiljöverket. När det gäller skyddsombudsstopp enligt 7 § arbetsmiljölagen detta år svarade 12 procent av de regionala skyddsombuden att de hade lagt ett eller flera skyddsombudsstopp. Några siffror över tid finns dock inte.

Vår bedömning att verksamheten uppnår sitt syfte på ett ändamålsenligt sätt vilar på ett rimligt antagande

Vår bedömning är att den samlade regionala skyddsombudsverksamheten, där den i dag bedrivs, uppnår verksamhetens syfte på ett ändamålsenligt sätt. Verksamheten bidrar därmed till de övergripande samhällsmålen om en tillfredsställande arbetsmiljö.

Syftet med den regionala skyddsombudsverksamheten är i grunden detsamma som för de lokala skyddsombuden, dvs. att företräda arbetstagare i arbetsmiljöarbetet, att verka för en tillfredsställande arbetsmiljö samt att vaka över skyddet mot olyckor och ohälsa.

Det mål som den regionala skyddsombudsverksamheten ska bidra till har vi definierat som ett fungerande arbetsmiljöarbete vid små arbetsställen. Genom att verksamheten uppnår sitt syfte bidrar den till de övergripande samhällsmålen inom arbetsmiljöområdet, nämligen en tillfredsställande arbetsmiljö på små arbetsställen och därmed i förlängningen på arbetsmarknaden i sin helhet.

Vi menar att det inte är möjligt att göra en analys av det direkta orsakssambandet mellan den regionala skyddsombudsverksamheten och måluppfyllelsen inom arbetsmiljöpolitiken på en aggregerad samhällsnivå. Vi har visat hur verksamheten är utformad och på vilket sätt den är tänkt att bidra till samhällsmålen om en tillfredsställande arbetsmiljö. Vi redovisar indikatorer (antal genomförda arbetsplatsbesök och antal helårsarbetskrafter) som visar att verksamheten uppfyller sitt syfte och att det därmed är rimligt att anta att verksamheten också bidrar till målen inom området.

Det finns utmaningar innan målet om en tillfredsställande arbetsmiljö kan anses vara uppnått. Den regionala skyddsombudsverksamheten är en av många faktorer som bidrar till arbetsmiljön för arbetstagare vid små arbetsställen och i förlängningen till måluppfyllelsen av de övergripande samhällsmålen inom arbetsmiljöområdet.

En bedömning av om en verksamhet är ändamålsenlig handlar om att utöver att verksamheten ska uppnå sitt syfte ska verksamhetens resurser användas på ett resurseffektivt sätt. Den sammanlagda kostnaden för verksamheten ska vara rimlig i förhållande till den förmodade nyttan.

När det gäller kostnader för bristande arbetsmiljö är forskningen entydig – det finns stora samhällsekonomiska vinster att hämta med en god arbetsmiljö. Men det är en utmaning att den eller de aktörer som står för kostnaderna för insatser som syftar till en god arbetsmiljö inte alltid kan hämta hem de direkta vinsterna av insatserna. En annan utmaning är att vinsterna inte alltid är möjliga att kvantifiera. Arbetsmiljöarbete är ofta förebyggande och syftar till att förhindra att skador, olyckor eller arbetssjukdomar uppstår. Den direkta nyttan består ofta i att skador, olyckor och arbetsrelaterade sjukdomar inte inträffar och är därför inte möjlig att beräkna.

Inte heller här är det möjligt att peka på direkta orsakssamband mellan den regionala skyddsombudsverksamheten och eventuella vinster i form av direkt nytta. Däremot menar vi att det är rimligt att anta att den regionala skyddsombudsverksamheten är en del av de samlade insatserna inom arbetsmiljöområdet och därmed bidrar till de gemensamma nyttorna. Forskning visar på vikten av ombud i arbetsmiljöarbetet för ett positivt resultat.

Det finns inte längre några skäl att vänta med beslut om utökad tillträdesrätt för regionala skyddsombud

Den regionala skyddsombudsverksamheten, där den bedrivs, uppfyller sitt syfte på ett ändamålsenligt sätt. Därigenom bidrar den till samhällsmål om en tillfredsställande arbetsmiljö på hela arbetsmarknaden. Samtidigt kan vi konstatera att det är långt kvar tills målen om en tillfredsställande arbetsmiljö är uppnådda. Det gäller även arbetsmiljön vid små arbetsställen. Förändringarna på arbetsmarknaden med bland annat nya anställningsformer innebär nya utmaningar inom arbetsmiljöområdet.

Den minskade fackliga anslutningen och den ökade förekomsten av små arbetsställen har lett till att färre arbetsställen omfattas av bestämmelserna om regionalt skyddsombud. I vissa branscher förekommer detta samtidigt som antalet lokala skyddsombud minskar. Ett ökat antal arbetstagare riskerar därmed att sakna företrädare i arbetsmiljöfrågor. Det innebär att ett ökat antal arbetsställen riskerar att sakna en viktig aktör i arbetsmiljöarbetet.

Vi menar att detta samlat talar för en utökad tillträdesrätt för regionala skyddsombud. Vi föreslår därför att regionalt skyddsombud även ska få utses vid arbetsställe som är eller brukar vara bundet av kollektivavtal med en arbetstagarorganisation. Liksom tidigare ska ett regionalt skyddsombud också kunna utses om förbundet har en medlem vid arbetsstället. En förutsättning ska dock fortsatt vara att det på arbetsstället inte har tillsatts skyddskommitté enligt bestämmelserna i lagen. Genom förslaget behålls det partsgemensamma arbetet med kollektivavtalet som grund. På så sätt finns fortfarande en facklig anknytning till arbetsstället. Detta ligger också väl i linje med den svenska arbetsmarknadsmodellen.

Enligt förbundens bedömning finns det branscher eller verksamheter där deras regionala skyddsombud i högre utsträckning saknar tillträde men har kollektivavtal. Bland de branscher som nämndes i vår enkät fanns förutom byggbranschen även städ, sanering, frisörsalonger, skönhetsbranschen, kultur och media.

Förutsättningarna för en god arbetsmiljö är bättre i verksamheter där det finns arbetstagarrepresentation i hälso- och säkerhetsarbetet. Här fyller skyddsombuden en viktig roll, bland annat i det systematiska arbetsmiljöarbetet.

Ett fungerande arbetsmiljöarbete förebygger arbetslivskriminalitet

Arbetslivskriminalitet handlar, enligt den definition som Delegationen mot arbetslivskriminalitet förslagit, om olika typer av överträdelser mot regler eller avtal i arbetslivet, där överträdelser mot regler inom arbetsmiljöområdet är en del. I våra samtal med olika aktörer har det framkommit att bristande arbetsmiljö kan vara en indikation på andra problem på ett arbetsställe. Därför kan ett förebyggande arbetsmiljöarbete vara en faktor som kan bidra till att motverka andra regelöverträdelser eller att upptäcka andra brister.

I sin roll bidrar de regionala skyddsombuden till ett fungerande arbetsmiljöarbete vid de arbetsställen de verkar vid. De regionala skyddsombuden genomför en stor mängd arbetsplatsbesök varje år. Dessa besök kombinerat med andra kontakter med arbetsställen ger de regionala skyddsombuden en god inblick i arbetsförhållandena på många arbetsställen. På så sätt kan de regionala skyddsombuden både misstänka och upptäcka när det inte står rätt till vid ett arbetsställe och eventuella regelöverträdelser pågår eller har inträffat. Vidare besitter de regionala skyddsombuden ofta en god branschkunskap. Brister i arbetsmiljön kan utgöra arbetslivskriminalitet. De regionala skyddsombuden kan på så sätt genom sitt uppdrag sägas ha en roll i att motverka en del av arbetslivskriminaliteten.

Ett fungerande arbetsmiljöarbete är en viktig förebyggande faktor för att motverka arbetslivskriminalitet. Detta talar för en utökad tillträdesrätt för regionala skyddsombud i syfte att de ska få tillträde till fler arbetsställen. En bransch som är särskilt drabbad av arbetslivskriminalitet är byggbranschen. Där pågår flera partsgemensamma initiativ i syfte att komma till rätta med problem med arbetslivskriminalitet. Det branschavtal som arbetsgivarorganisationen Byggföretagen och fackförbundet Byggnadsarbetareförbundet slöt hösten 2021 ger Byggnadsarbetareförbundets regionala skyddsombud utökad tillträdesrätt till företag som har kollektivavtal.

Vi bedömer även att de regionala skyddsombuden bör beaktas vid utformningen av den myndighetsgemensamma tipsfunktion som Delegationen mot arbetslivskriminalitet har fått i uppdrag att utreda. Detta mot bakgrund av de regionala skyddsombudens branschkunskaper och omfattande kontakter med många arbetsställen.

Kopplat till frågeställningen i våra direktiv om vilken roll regionala skyddsombud kan ha för att bidra till att motverka arbetslivskriminalitet och arbetskraftsexploatering, har vi resonerat med berörda parter angående möjligheten att utöka de regionala skyddsombudens uppgifter i syfte att ytterligare tydliggöra deras roll i arbetet med att motverka arbetslivskriminalitet. Vi kan då konstatera att arbetsmiljölagstiftningen bygger på samverkan mellan parter och en förutsättning för samverkan är tillit mellan olika aktörer. Att ge de regionala skyddsombuden ytterligare uppgifter kopplade till arbetslivskriminalitet skulle innebära att de fick en ny funktion som skulle kunna försvåra möjligheten att bygga den tillit och samverkan som är nödvändig i rollen som regionalt skyddsombud. Det råder enighet mellan samtliga parter som vi har talat med om detta synsätt.

Ett utökat tillträde medför ett ökat behov av resurser

De sammanlagda kostnaderna för den regionala skyddsombudsverksamheten har ökat med 11 procent under perioden 2013–2021 (från 184 miljoner kronor 2013 till 204 miljoner kronor 2021). Det statliga bidraget till verksamheten har under samma period ökat med 10 procent från drygt 100 miljoner kronor (2013) till 110,5 miljoner kronor (2021). Denna ökning motsvarar den inflation som har varit under samma period. Bidraget har därmed i reella termer varit konstant.

Vi menar att en uppräkning av de statliga medlen till verksamheten är motiverad av flera skäl. En ändrad tillträdesrätt enligt vårt förslag skulle sannolikt innebära att de regionala skyddsombuden får tillträdesrätt till fler arbetsställen än de har i dag. De regionala skyddsombuden är redan i dag verksamma vid ett stort antal arbetsställen. Om en utökad tillträdesrätt genomförs behöver den regionala skyddsombudsverksamheten utökas. Grunden för verksamheten är en god samverkan med arbetsgivaren. En sådan torde vara svår att åstadkomma med en ytterligare utökning av antalet arbetsställen som de regionala skyddsombuden ska verka vid om verksamheten inte samtidigt utökas.

Trots principen att arbetsgivarna ska bära kostnaderna för skyddsverksamheten bekostas en stor del av den regionala skyddsombudsverksamheten av de fackliga förbund som bedriver sådan verksamhet. Vi menar att det inte är rimligt att en ännu högre andel av kostnaden för verksamheten ska bäras av de fackliga förbunden.

Vi kan också konstatera att regional skyddsombudsverksamhet inte finns över hela den svenska arbetsmarknaden. Skälen till detta varierar. Samtidigt har de fackliga förbunden framfört att begränsad tillgång till statlig finansiering är en faktor som påverkar omfattningen av verksamheten. Det kan i dag utgöra ett hinder för att starta upp verksamhet.

Vi föreslår att det statliga anslaget till den regionala skyddsombudsverksamheten successivt höjs från och med budgetåret 2024 med 10 miljoner kronor årligen under en treårsperiod, totalt 30 miljoner kronor.

Ökad kontakt mellan regionala skyddsombud och Arbetsmiljöverket gynnar arbetsmiljön vid små arbetsställen

Arbetsmiljöverkets uppdrag handlar övergripande om att bidra till en säker arbetsmiljö. Arbetsmiljöverkets största verksamhet är inspektionsverksamheten. Genom inspektionerna kontrollerar Arbetsmiljöverket att arbetsgivare lever upp till arbetsmiljöregelverket. Arbetsmiljöverket ska också ta fram och tillhandahålla information inom sitt ansvarsområde samt samråda med arbetsmarknadens parter och andra organisationer och myndigheter.

Medan förbunden framför viss kritik till Arbetsmiljöverket i sina årliga redovisningar av den regionala skyddsombudsverksamheten, främst avseende vad de uppfattar som minskande tillgänglighet, är de regionala skyddsombuden generellt sett relativt nöjda med de kontakter som de har med Arbetsmiljöverket.

Det finns behov av att fortsatt förbättra arbetsmiljön vid små arbetsplatser. Små företag behöver särskilda informationsinsatser kring ämnet arbetsmiljö. Branschspecifika åtgärder är viktigare för mikro- och småföretag än för stora företag. Större företag har ofta personal med särskilt ansvar för, och kompetens i, arbetsmiljöfrågor. Mindre företag är i stället mer beroende av externa aktörer för att kunna tillämpa arbetsmiljöregler i sin verksamhet. Till skillnad från stora företag ligger ofta allt ansvar för arbetsmiljö i små företag på en enda person.

Under senare år har det skett en förskjutning av Arbetsmiljöverkets verksamhet mot att fokusera på inspektionsverksamheten. Detta har varit i linje med regeringens styrning av myndigheten. Denna prioritering har dock till viss del skett på bekostnad av kontakten med parterna. De fackliga förbunden efterfrågar mer dialog och mer kontakt med Arbetsmiljöverket. Även Arbetsmiljöverkets inspektörer påtalar avsaknaden av dialog med företrädare för arbetstagare, arbetsgivare och andra branschföreträdare. De framför att dessa kontakter underlättar arbetsmiljöarbetet då en samordning ökar förutsättningarna för samtliga aktörer att nå längre med sitt respektive arbetsmiljöarbete.

Vi konstaterar att den redovisning av den regionala skyddsombudsverksamheten som förbunden årligen lämnar till Arbetsmiljöverket är omfattande. Informationen används inte på något systematiskt sätt i Arbetsmiljöverkets interna arbete.

Vi bedömer att det är angeläget att Arbetsmiljöverket fortsätter att utveckla samråd och informationsutbyte med arbetsmarknadens parter och med andra organisationer och myndigheter i syfte att öka träffsäkerheten i verkets inspektioner och också underlätta för parternas arbetsmiljöarbete.
Vi föreslår att Arbetsmiljöverket ska få som återrapporteringskrav att särskilt redovisa de insatser som verket genomför och som riktas till små företag i syfte att underlaget används för regeringens bedömning av verksamhetens utveckling.

Vi föreslår även att regeringen uppdrar åt Arbetsmiljöverket att, i samråd med LO, TCO och Saco, ta fram en ny modell för redovisning av den regionala skyddsombudsverksamheten. Redovisningen bör vara rättvisande, relevant och möjlig att anpassa efter viktiga förändringar inom arbetsmiljöområdet.

Samverkan en förutsättning – och en delvis outnyttjad möjlighet

Under utredningsarbetet har bland annat Svenskt Näringsliv beskrivit olika situationer där regionala skyddsombud agerat i strid med sitt uppdrag och därmed motverkat ett fungerande arbetsmiljöarbete. Det kan handla om att regionala skyddsombud missuppfattar sin roll och agerar som en inspektör (från Arbetsmiljöverket) eller att regionala skyddsombud tar upp fackliga frågor och bedriver facklig verksamhet till exempel genom att värva medlemmar. Förekomsten av dessa situationer har dock inte varit möjliga att kvantifiera. De fackliga organisationerna bekräftar att det kan förekomma att regionala skyddsombud agerar i strid med uppdraget men parterna är oense om omfattningen av problemet. Dessutom ingår det i de regionala skyddsombudens uppdrag att få till stånd ett fungerande arbetsmiljöarbete vid de arbetsplatser de besöker, där rekryteringen av lokalt skyddsombud är en del. Svaren i den enkätundersökning som vi låtit genomföra bland samtliga regionala skyddsombud, visar att endast 7 procent av de regionala skyddsombuden uppger att de kombinerar arbetsplatsbesöken med rollen som ombudsman utan att uppmärksamma arbetsgivaren på detta.

En annan kritik som arbetsgivarföreträdare framfört handlar om att de fackliga organisationerna planerar, organiserar och driver den regionala skyddsombudsverksamheten utan någon dialog med arbetsgivarföreträdare. Detta skapar en osäkerhet hos arbetsgivarföreträdarna vilket inte är gynnsamt ur samverkanssynpunkt.

Parterna har i dag ett omfattande samarbete kring arbetsmiljö på flera olika nivåer. De har bland annat bildat gemensamma organisationer vars uppdrag är att underlätta samverkan och ta fram kunskap och verktyg för att bidra till arbetsmiljöarbetet. Inom de flesta branscher finns branschspecifika samverkansorgan inom arbetsmiljöområdet.

Vi konstaterar samtidigt att det är få parter som slutit särskilda avtal om den regionala skyddsombudsverksamheten trots att den möjligheten finns. Det exempel som vi känner till är kollektivavtalet mellan Byggnadsarbetareförbundet och Byggföretagen som ger utökad tillträdesrätt till arbetsställen med kollektivavtal.

Resultatet av enkäten till regionala skyddsombudssamordnare på fackförbunden visar att det förekommer dialog mellan parterna i arbetsmiljöfrågor men att den inte alltid är systematisk.

Vi menar att förekomsten av problem inom verksamheten inte motsäger vår bedömning att den regionala skyddsombudsverksamheten som helhet uppnår sitt syfte. I den mån det förekommer problem i vissa branscher bör det, enligt vår mening, kunna lösas mellan parterna. Som vi visar finns det exempel på sådana lösningar i form av kollektivavtal inom byggbranschen.

En förutsättning för att skapa en bra samverkan är bland annat att regionala skyddsombud försäkrar sig om att anmälan till arbetsgivaren görs på ett bra sätt och i god tid innan ett arbetsplatsbesök. De fackliga organisationerna behöver försäkra sig om att de regionala skyddsombuden har den utbildning som krävs för sitt uppdrag innan de påbörjar det. För många branscher är bestämmelserna om sekretess centrala för att en samverkan ska vara möjlig. Andra centrala områden är regelverket kring hänvändelserätten och stoppningsrätten.

På vissa mindre arbetsställen förekommer det att flera fackliga organisationer är verksamma. För att underlätta samverkan med arbetsgivaren är det då önskvärt att de fackliga organisationerna samordnar sin verksamhet i syfte att underlätta samverkan med arbetsgivaren. Sådan samordning förekommer också men främst mellan fackliga förbund inom samma centralorganisation.

» Om Sören Öman