Översyn av entreprenörsansvaret
SOU 2023:26

Uppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att utvärdera om lagen (2018:1472) om entreprenörsansvar för lönefordringar (entreprenörsansvarslagen) har fått avsedd effekt och bedöma om det finns behov av förändringar i lagen. I uppdraget har också legat att överväga om entreprenörsansvaret – som i dag gäller i bygg- och anläggningsverksamhet – bör utvidgas till att omfatta fler branscher som har problem med arbetslivskriminalitet och där långa kedjor av underentreprenörer är vanligt förekommande. I uppdraget har ingått att vid behov lämna förslag om författningsändringar.

Utvärderingen av entreprenörsansvarslagen

Metod för utvärderingen

Som metod för utvärderingen har utredningen bland annat valt att träffa aktörer i bygg- och anläggningsbranschen för att få en bild av hur entreprenörsansvarslagen har fungerat i praktiken. Utredningen har träffat företrädare för bransch- och arbetsgivarorganisationen Byggföretagen samt företrädare för byggföretagen Peab och Veidekke. För att få en bild av hur entreprenörsansvaret har påverkat de mindre och ofta specialiserade företagen i branschen har utredningen träffat företrädare för intresseorganisationen Företagarna. På arbetstagarsidan har utredningen träffat företrädare för Byggnads, Seko och Stockholms Byggsyndikat inom SAC Syndikalisterna. Därutöver har utredningen träffat företrädare för organisationerna Fair Play Bygg, Rättvist byggande och Byggherrarna. Utredningen har också haft kontakter med ett antal andra relevanta aktörer samt med utredningar som har i uppdrag att utreda frågor med koppling till arbetslivskriminalitet och osund konkurrens.

Lagen är ett effektivt verktyg för arbetstagarorganisationer

Det saknas statistik om i hur många fall entreprenörsansvarslagen har inneburit att någon annan har betalat ut lön som en arbetsgivare i egenskap av underentreprenör har underlåtit att betala. Frågan om betalningsansvar enligt lagen har såvitt utredningen kunnat finna inte varit föremål för någon tvist i domstol. Anekdotiskt har bekräftats att entreprenörsansvaret har varit föremål för relativt få rättstvister.

Entreprenörsansvarslagen verkar i formell mening ha tillämpats i relativt få fall. De arbetstagarorganisationer som inte har något kollektivavtal om entreprenörsansvar har dock beskrivit lagen som ett viktigt verktyg som i första hand används för att förmå arbetsgivaren att själv betala lönen. Det kan ske genom att ansvaret lyfts fram i diskussioner och vid förhandlingar med arbetsgivaren. Det kan i andra fall ske genom att organisationen kontaktar uppdragsgivaren eller huvudentreprenören och upplyser om att arbetsgivaren inte har betalat ut lön, varefter ofta arbetsgivaren betalar lönen utan att något formellt förfarande enligt lagen har behövt inledas.

På det sättet kan entreprenörsansvarslagen konstateras ha haft en bra effekt när det gäller arbetstagarorganisationers möjligheter att se till att deras medlemmar får ut lön för det arbete de har utfört i bygg- och anläggningsentreprenader.

Lagens betydelse för mer utsatta arbetstagare är oklar

Det har varit svårare för utredningen att skaffa sig en bild av om – och i så fall i vilken utsträckning – lagen har använts av arbetstagare som inte är medlemmar i någon arbetstagarorganisation och som kan ha en generellt sett svagare ställning på arbetsmarknaden. Det saknas dock skäl att tro att entreprenörsansvarslagen har fått en större betydelse för de mer utsatta grupperna av arbetstagare i bygg- och anläggningsbranschen än annan skyddslagstiftning på det arbetsrättsliga området.
Ett problem som har identifierats – och som kan sägas vara gemensamt för all arbetsrättslig skyddslagstiftning – är att särskilt arbetstagare med svag anknytning till den svenska arbetsmarknaden ofta inte känner till vilka rättigheter de har. Det kan också för den kategorin arbetstagare framstå som mer riskfyllt att åberopa sina rättigheter jämfört med arbetstagare som har en mer fast förankring på den svenska arbetsmarknaden och i det svenska samhället i stort.

Arbetstagare med svagare anknytning till Sverige och den svenska arbetsmarknaden brukar generellt sett anses vara mer utsatta för risken att drabbas av repressalier från arbetsgivarens sida, särskilt om arbetstagaren behöver och har beviljats ett arbetstillstånd för arbetet i Sverige eller kanske till och med vistas och arbetar illegalt här i landet.

Det kan vara en faktor som gör att en arbetstagare som inte får betalt enligt en förfallen lönefordran väljer att inte vända sig till någon ansvarig aktör för att få betalt genom entreprenörsansvaret.

Lagen har sannolikt bidragit till mer ordning och reda

Entreprenörsansvarslagen verkar ha bidragit till att det har blivit mer ordning och reda i den svenska bygg- och anläggningsbranschen. Både arbetstagarorganisationer och företag som utredningen har träffat har pekat på att det iakttas större försiktighet och noggrannhet inför att underentreprenörer anlitas jämfört med tidigare. Det har också pekats på fall där entreprenörsansvaret kan ha bidragit till att entreprenader har bedrivits med färre underentreprenörer än vad som skulle ha varit fallet om ansvaret inte fanns.

Det har dock varit svårt att med säkerhet säga vilken betydelse just entreprenörsansvarslagen har haft för utvecklingen. Under senare år har ett relativt stort antal andra initiativ tagits – både från det allmänna och från branschen själv – för att komma åt problem med arbetslivskriminalitet i bygg- och anläggningsbranschen.

Lagen har inte inneburit några påtagliga negativa konsekvenser

Entreprenörsansvarslagen har inte inneburit några påtagliga negativa ekonomiska eller andra konsekvenser för de större företagen inom bygg- och anläggningsbranschen, åtminstone inte i ett längre tidsperspektiv. Som har konstaterats ovan leder entreprenörsansvaret relativt sällan till att en uppdragsgivare eller huvudentreprenör faktiskt betalar ut lön till en arbetstagare hos en underentreprenör.

Införandet av entreprenörsansvarslagen ses – enligt den anekdotiska bild utredningen har fått – som en bland flera andra åtgärder och initiativ som har tagits i samma syften som ligger bakom entreprenörsansvaret. Företagen har anpassat sina administrativa rutiner och handlingsmönster utifrån arbetet för ordning och reda och mot osund konkurrens i branschen i ett större perspektiv och alltså inte uteslutande på grund av entreprenörsansvarslagen.

Vissa företag som ofta uppträder som underentreprenörer längre ned i entreprenadkedjorna och som ofta är specialiserade upplever att det över tid har blivit svårare och förenat med mer administration att komma i fråga för uppdrag i bygg- och anläggningsentreprenader. Det har dock inte heller i det avseendet gått att få någon bild av hur just entreprenörsansvarslagen – bland andra initiativ mot arbetslivskriminalitet i branschen – eventuellt har bidragit till den utvecklingen.

Entreprenörsansvarslagen anses av de företrädare för företag och organisationer som utredningen har träffat inte ha påverkat priserna för bygg- och anläggningstjänster i Sverige.

Utredningens överväganden och förslag

Lagens grundläggande uppbyggnad ska behållas

Utredningen har bedömt att den grundläggande utformningen av entreprenörsansvaret har visat sig vara ändamålsenlig och inte bör ändras. Ansvarets uppbyggnad och reglerna om när betalningsskyldighet uppstår bedöms ha bidragit till att lagen har varit effektiv när det gäller att se till att arbetstagare i bygg- och anläggningsentreprenader får ut lön för sitt arbete. Ett ansvar som är strikt och som inte förutsätter att arbetstagaren först använder sig av andra möjligheter att få ut lönen bedöms ha bidragit till att lagen har haft effekt även när det gäller syftena att motverka osund konkurrens och verka för ordning och reda i svenska bygg- och anläggningsentreprenader.

Ett ansvar som i första hand gäller i förhållande till arbetsgivarens uppdragsgivare och ytterst i förhållande till huvudentreprenören har av utredningen bedömts vara ändamålsenligt när det gäller lagens preventiva syften och tillräckligt för att se till att arbetstagare får ett effektivt skydd.
Utredningen har ändå övervägt om också beställaren av en bygg- eller anläggningsentreprenad bör ha ett ansvar enligt lagen. Utifrån de svårbedömda konsekvenserna och det begränsade mervärde ett beställaransvar bedöms kunna få i förhållande till de syften som ligger bakom entreprenörsansvarslagen har utredningen valt att inte lägga fram något förslag om att även beställaren av tjänsten ska kunna hållas ansvarig. Bakom utredningens ställningstagande i den delen har också legat EU-rättsliga överväganden. Det gäller särskilt hur entreprenörsansvaret i artikel 12 i det så kallade tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet är utformat och hur ett beställaransvar skulle riskera att påverka den fria rörligheten för tjänster inom EU.

I betänkandet diskuteras också om det bör införas en skadeståndsskyldighet eller någon annan sanktion för det fall en uppdragsgivare eller huvudentreprenör inte betalar i enlighet med sitt ansvar. Utredningen har i den delen funnit att det inte är lämpligt att införa någon sådan sanktion. Ett skäl till det är att entreprenörsansvaret i sig kan sägas vara en sanktion, genom att det ska ge uppdragsgivare och huvudentreprenörer incitament att agera på ett visst sätt med risk för att annars drabbas av negativa ekonomiska konsekvenser. Ett annat skäl är att en ansvarig aktör enligt lagen i vissa fall skulle riskera att drabbas av en sanktion som arbetsgivaren själv inte kan drabbas av vid bristande fullgörande av skyldigheten att betala lön.

Uthyrda arbetstagares lön ska tydligt omfattas av entreprenörsansvaret

Ordalydelsen i flera paragrafer i entreprenörsansvarslagen talar för att arbetstagare som hyrs in för att arbeta i en bygg- eller anläggningsentreprenad i dag inte omfattas av lagens skydd. Huruvida syftet från lagstiftarens sida har varit att även lön som en uthyrd arbetstagare har tjänat in ska omfattas är dock oklart och frågan har inte varit föremål för prövning i domstol.

Utredningen har bedömt att entreprenörsansvaret i artikel 12 i tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet sannolikt omfattar utstationerade uthyrda arbetstagares lön, vilket i princip innebär att ansvaret i den svenska lagen också ska omfatta denna kategori arbetstagares lön.

Utredningen har också funnit att det är ändamålsenligt att lön för arbete som har utförts av uthyrda arbetstagare omfattas av lagens entreprenörsansvar. Det har bedömts finnas samma behov av skydd för uthyrda arbetstagare som för andra arbetstagare som arbetar i svenska bygg- och anläggningsentreprenader. Det finns samma skäl att skapa incitament för den som anlitar ett bemanningsföretag som för den som anlitar ett företag som underentreprenör att välja företaget med omsorg. Med ett ansvar som gäller för uthyrda arbetstagares lön undviks möjligheten att kringgå lagens ansvar genom att en entreprenör utför entreprenadavtalet med inhyrd personal.

Utredningen har gjort bedömningen att det – även om tillämpningsdirektivet inte skulle kräva det – är EU-rättsligt tillåtet att entreprenörsansvaret i bygg- och anläggningsverksamhet omfattar även uthyrda arbetstagares lön.

I betänkandet föreslås mot denna bakgrund lagändringar som innebär att uthyrda arbetstagares lön tydligt omfattas av entreprenörsansvaret. Det sker genom att kundföretag – i den mening som avses i lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare – likställs med uppdragsgivare vid tillämpning av entreprenörsansvarslagen. Enligt förslagen tydliggörs att ansvaret gäller även när arbetsgivaren är ett bemanningsföretag och att lön som en uthyrd arbetstagare har tjänat in för arbete under ett kundföretags kontroll och ledning i en bygg- eller anläggningsentreprenad omfattas av ansvaret.

Bättre information till utsatta arbetstagare

Utredningen har konstaterat att frågan hur situationen kan förbättras för arbetstagare som befinner sig i en utsatt situation på arbetsmarknaden – ofta personer som har svag anknytning till Sverige – för närvarande diskuteras och utreds i olika bredare sammanhang. När det gäller tillämpningen av just entreprenörsansvarslagen diskuteras i betänkandet åtgärder som skulle kunna förbättra lagens genomslag och funktion när det gäller skyddet för den kategori arbetstagare som visserligen formellt omfattas av lagen men som bedöms antingen inte känna till sina rättigheter eller som av olika skäl inte åberopar entreprenörsansvaret.

I betänkandet diskuteras frågan om ett repressalieförbud bör införas i entreprenörsansvarslagen, efter den modell som ofta finns i lagstiftning som genomför EU-rätt. Utredningen gör bedömningen att ett skydd mot repressalier inte skulle vara ändamålsenligt, särskilt mot bakgrund av att det är andra aktörer än arbetsgivaren som ansvarar för utbetalning av lönen enligt entreprenörsansvaret.

Utredningen föreslår att ett förtydligande görs i 24 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare (utstationeringslagen), med innebörd att Arbetsmiljöverket ska publicera information på myndighetens hemsida om sådana bestämmelser om skydd för arbetstagare som ska tillämpas vid utstationering av arbetstagare i Sverige. Enligt bestämmelsens ordalydelse i dag ska myndigheten informera om arbets- och anställningsvillkor som kan bli tillämpliga vid utstationering. Det kan tolkas som att exempelvis entreprenörsansvarslagen – som ger arbetstagaren rättigheter i förhållande till andra aktörer än den egna arbetsgivaren – faller utanför informationsskyldigheten. Att entreprenörsansvarslagen ska tillämpas vid utstationering i Sverige följer av 10 § utstationeringslagen. Det saknades när utredningen inledde sitt arbete information om entreprenörsansvarslagen på Arbetsmiljöverkets hemsida.

Att information om entreprenörsansvarslagen finns på Arbetsmiljöverkets hemsida bedöms inte bara kunna få betydelse för utstationerade arbetstagare. Även andra arbetstagare – särskilt sådana som inte är medlemmar i en arbetstagarorganisation och som kanske har en svag förankring på arbetsmarknaden och i samhället i stort – bör kunna ha nytta av att informationen finns tillgänglig. Det bör ge förutsättningar för ett större genomslag för entreprenörsansvarslagen på den mer utsatta gruppen arbetstagare.

Ingen utvidgning av entreprenörsansvaret

Utredningens utgångspunkter

Entreprenörsansvaret i bygg- och anläggningsverksamhet har sin bakgrund i att sådan verksamhet ofta bedrivs med flera led av underentreprenörer. Att verksamhet bedrivs i långa entreprenadkedjor har både på EU-nivå och i Sverige konstaterats kunna leda till att arbetstagare behandlas illa och till osund konkurrens i bygg- och anläggningsbranschen. Det är bara i det som i EU:s reglering om utstationering av arbetstagare kallas byggverksamhet som det i princip är obligatoriskt för medlemsstaterna att ha ett entreprenörsansvar för lön. Det är såvitt utredningen känner till bara i Byggavtalet och vissa andra kollektivavtal med Byggnads och Byggföretagen som parter som det förekommer villkor om entreprenörsansvar.

En arbetsgivares skyldighet att betala lön för det arbete en arbetstagare utför är grundläggande i anställningsförhållandet. Att genom lag i vissa fall lägga över det ansvaret på någon annan är enligt utredningens uppfattning en ingripande åtgärd. Till den bilden hör att det svenska entreprenörsansvaret är primärt och strikt. Arbetstagaren kan enligt entreprenörsansvarslagen vända sig mot en ansvarig aktör omedelbart när en lönefordran har förfallit till betalning och det saknar betydelse om den som har anlitat arbetsgivaren som underentreprenör har varit oaktsam eller inte.

En utgångspunkt för utredningen har mot den bakgrunden varit att det – för att förslag om en utvidgning av entreprenörsansvaret till andra branscher ska läggas fram – måste kunna konstateras dels att det är vanligt förekommande med problem med uteblivna löneutbetalningar och andra former av arbetslivskriminalitet, dels att problemen beror på att verksamhet bedrivs i långa entreprenadkedjor. Utredningen har haft som utgångspunkt att det bara i sådana fall är ändamålsenligt och motiverat med ett entreprenörsansvar för lön för att komma till rätta med eventuella problem. Den utgångspunkten har legat väl i linje med utredningens direktiv.

En annan utgångspunkt för utredningen har varit att en eventuell utvidgning av entreprenörsansvaret till andra branscher måste kunna motiveras EU-rättsligt, framför allt i förhållande till den fria rörligheten för tjänster enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Entreprenörsansvaret bör vara begränsat till en viss eller vissa typer av verksamhet

I betänkandet diskuteras om entreprenörsansvaret bör gälla utan begränsning till en viss eller vissa typer av verksamhet, det vill säga i praktiken för alla typer av verksamhet där det förekommer att arbete läggs ut på underentreprenörer. En fördel med en sådan reglering är att lagen skulle skydda arbetstagare hos underentreprenörer i samtliga fall där betalning av lön från en underentreprenör uteblir. En annan fördel skulle vara att gränsdragningsfrågor kring lagens tillämpningsområde undviks. Flera andra länder inom EES har genomfört tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet genom att införa ett entreprenörsansvar utan begränsning till byggsektorn.

Utredningen har dock bedömt att frågan om en eventuell utvidgning av entreprenörsansvaret både av principiella skäl och utifrån hur utredningens uppdrag är utformat bör bedömas bransch för bransch utifrån konkreta behov och utifrån att det skulle vara ändamålsenligt med ett entreprenörsansvar. Samhällsekonomiska och andra konsekvenser av att i entreprenörsansvarslagen helt ta bort begränsningen till bygg- och anläggningsverksamhet har också konstaterats vara mycket svårbedömda.

Det bedöms för närvarande inte vara ändamålsenligt med ett entreprenörsansvar i någon ytterligare bransch

Utredningen har konstaterat att byggbranschen pekas ut som den bransch där allvarlig arbetslivskriminalitet är vanligast, exempelvis av de myndigheter som sedan en tid tillbaka har i uppdrag att samverka mot arbetslivskriminalitet. Andra branscher som bedöms vara utsatta för mer samhällsskadliga former av arbetslivskriminalitet är restaurangbranschen, transportbranschen och städbranschen samt i viss utsträckning tjänster inom vård, omsorg och andra sociala tjänster. I utredningens direktiv nämns transportbranschen och städbranschen som branscher där det möjligen förekommer problem med arbetslivskriminalitet som kan ha en koppling till att verksamhet ofta bedrivs i långa kedjor av underentreprenörer.

Utredningen har träffat eller haft kontakter med företrädare både på arbetsgivarsidan och arbetstagarsidan i de nu nämnda branscherna i syfte att få en bild av dels i vilken mån det förekommer att verksamhet läggs ut på flera led av underentreprenörer, dels om det finns en koppling mellan att verksamhet bedrivs i entreprenadform och förekomsten av arbetslivskriminalitet.

Den bild utredningen har fått är att det inte är ovanligt att arbete läggs ut på entreprenad även i dessa branscher. Det är dock bara i transportbranschen som det mer regelmässigt verkar förekomma fler än två underentreprenörer i en kedja. Aktörerna i sådana kedjor utför ofta tidsmässigt och geografiskt olika delar av den beställda tjänsten, där den aktör som brukar kallas speditör kan liknas vid en huvudentreprenör i en bygg- eller anläggningsentreprenad.

Den problematik med bristande ordning och reda i bygg- och anläggningsentreprenader som brukar lyftas fram – där ett stort antal underentreprenörer samtidigt finns på en och samma byggarbetsplats – gör sig därmed enligt utredningens uppfattning inte lika starkt gällande i transportbranschen. Utredningen har också beaktat att det nyligen har införts regler i svensk lagstiftning som ska genomföra det så kallade mobilitetspaketet där delar av paketet syftar till att ge bättre arbetsvillkor för yrkesförare samt skapa en mer rättvis konkurrens för transportföretagen inom EU. Det finns enligt utredningen anledning att utvärdera effekterna av de nya bestämmelserna innan ytterligare lagstiftning med i princip samma syften övervägs.

I övrigt har utredningen fått bilden att det generellt sett är ovanligt att det förekommer långa kedjor av underentreprenörer vid utförandet av en tjänst. Det är i exempelvis städverksamhet vanligare att en beställare eller eventuellt en huvudentreprenör själv anlitar flera aktörer för att utföra tjänsten. Verksamheten bedrivs såvitt utredningen förstår sällan med fler än en eller högst två underentreprenörer i en kedja.

Sammantaget har utredningen inte kunnat konstatera att förekomsten av långa entreprenadkedjor i andra branscher än bygg- och anläggningsbranschen är en så betydande anledning till att det förekommer arbetslivskriminalitet att det för närvarande skulle vara en motiverad och ändamålsenlig åtgärd att utvidga entreprenörsansvaret till någon eller några ytterligare branscher.

Översiktligt om entreprenörsansvarslagen

Entreprenörsansvarslagen trädde i kraft den 1 januari 2019 och tillämpas i bygg- och anläggningsentreprenader som beställaren och huvudentreprenören har slutit avtal om från och med det datumet. Entreprenörsansvaret innebär att entreprenörer i svenska bygg- och anläggningsentreprenader kan bli ansvariga för att betala ut lön som en underentreprenör i egenskap av arbetsgivare inte själv har betalat till en arbetstagare för arbete i entreprenaden.

Entreprenörsansvarslagen genomför för svensk del artikel 12 i EU:s tillämpningsdirektiv till utstationeringsdirektivet. Enligt den artikeln ska det i medlemsländerna finnas ett entreprenörsansvar för lön i byggverksamhet, enligt definitionen i bilagan till utstationeringsdirektivet. Det finns ett visst utrymme för medlemsländerna att tillämpa ett entreprenörsansvar även i annan verksamhet än byggverksamhet.

Vid det svenska genomförandet av tillämpningsdirektivet valde lagstiftaren att göra entreprenörsansvaret tillämpligt både för utstationerade och inhemska arbetstagare. Lagstiftaren beslutade också att det som i Sverige brukar rymmas i begreppet anläggningsverksamhet skulle omfattas av lagens entreprenörsansvar.

Skyldigheten att betala lön enligt lagen gäller uppdragsgivaren, det vill säga den entreprenör som har slutit avtalet med arbetsgivaren om arbete i entreprenaden. Ytterst kan huvudentreprenören bli ansvarig. Med huvudentreprenör menas den entreprenör som har slutit avtalet med den ursprungliga beställaren av entreprenaden.

Eventuella entreprenörer mellan uppdragsgivaren och huvudentreprenören i entreprenadkedjan kan inte hållas ansvariga. Inte heller beställaren har något ansvar enligt lagen.

Lagen är uppbyggd så att tyngdpunkten i entreprenörsansvaret ligger på uppdragsgivaren. För att ansvaret ska aktualiseras för uppdragsgivaren krävs att arbetstagaren – eller en arbetstagarorganisation som arbetstagaren är medlem i – lämnar en skriftlig underrättelse med visst innehåll. Uppdragsgivarens betalningsansvar uppstår sju helgfria vardagar efter att en sådan underrättelse har lämnats.

Om uppdragsgivaren inte betalar inom fjorton helgfria vardagar – räknat från tidpunkten för underrättelsen – kan även huvudentreprenören hållas ansvarig för att betala ut lönen. Huvudentreprenören kan också under vissa förutsättningar bli ansvarig i fall där uppdragsgivaren inte har kunnat nås för en underrättelse. Också huvudentreprenörens betalningsansvar inträder sju helgfria vardagar efter att arbetstagaren eller arbetstagarens arbetstagarorganisation har lämnat en skriftlig underrättelse med visst innehåll till huvudentreprenören.

Entreprenörsansvaret omfattar – lite förenklat – lön som har förfallit till betalning tidigast tre månader innan uppdragsgivaren har fått underrättelsen. Lön som arbetstagaren har fått ersättning för på annat sätt, exempelvis genom den statliga lönegarantin, omfattas inte av ansvaret.

I entreprenörsansvarslagen finns också regler om regress i fall där uppdragsgivaren eller huvudentreprenören har betalat i enlighet med ansvaret samt om skadestånd, förhandlingsrätt och rättegången.

Entreprenörsansvarslagen är semidispositiv, det vill säga det är under vissa förutsättningar möjligt att sluta kollektivavtal med villkor som helt eller delvis ersätter lagens regler.