AD 1995 nr 62

Lärarförbundet

Beslutet att anställa R.B. som stadsdirektör föregicks av att kommunen i en platsannons kungjorde att anställningen var ledig. Av annonsen framgick att stadsdirektörens huvudsakliga arbetsuppgift skulle bli att aktivt leda arbetet inom stadskansliet. Vad detta skulle innebära preciserades i en rad punkter, som är den närmaste beskrivning av befattningen som någonsin upprättats. Det angavs däri att stadsdirektören skulle följa arbetet med upprättandet av förslag och i viktiga frågor fungera som samtalspartner för berörd chef eller handläggare, att han tillsammans med kommunstyrelsen och dess delegationer skulle svara för nödvändiga prioriteringar, att han i egenskap av stabschef skulle säkerställa att beslut kommunicerades och följdes upp, att han genom en särskild rätt att ställa frågor och få svar från förvaltningar och bolag skulle följa upp övergripande policybeslut, att han skulle sprida kunskap om de kommunövergripande resurser som finns inom stadskansliet samt att han skulle verka för en ”koncerngemenskap” bland kommunens anställda. Av platsannonsen framgick att ett rekryteringsbolag hade anlitats för uppgiften att hitta en lämplig stadsdirektör. Vidare kan det av det faktum att annonsering gjordes utläsas att kommunen var beredd att anställa en extern sökande, trots att nyanställningsstopp i princip rådde.

I kommunen fanns vid tillfället ungefär 8 000 av Lärarförbundets medlemmar anställda. Ingen av dem var anställd vid stadskansliet.

Visserligen har stadsdirektören ingen befälsrätt utanför stadskansliet, men han har möjlighet att påverka kommunens allmänna verksamhet. När en ny stadsdirektör anställdes hade detta därför betydelse för alla anställda i kommunen, inklusive de 8 000 medlemmarna i Lärarförbundet. Detta borde kommunen ha förstått och låtit leda till att förhandling påkallades med förbundet.

Kommunen är så organiserad att den leds av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen. Stadskansliet är direkt underställt kommunstyrelsen och leds av stadsdirektören. Kommunen har också en personalnämnd, vars chefstjänsteman kallas personaldirektör och har sin arbetsplats i stadskansliet. En stor del av kommunens verksamhet drivs sedan 1990 genom stadsdelsnämnder.

Införandet av stadsdelsnämnder i kommunen har inte förringat stadskansliets inflytande, utan snarare skapat ett ökat behov av sådan överblick som stadskansliet kan bistå med. Stadsdirektören har därför efter stadsdelsreformen fått en ännu större möjlighet att påverka arbetsgivarens allmänna verksamhet.

Stadskansliet i Göteborg arbetar främst i förhållande till kommunstyrelsen, dess delegationer och kommunfullmäktige.

Det framgår av 3 kap. 9 § kommunallagen att kommunfullmäktige beslutar i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen, såsom mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor samt nämndernas organisation, verksamhetsformer och sammansättning. Kommunstyrelsen skall enligt 6 kap. 1 § samma lag leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. I samma kapitel finns regler om att kommunstyrelsen får begära erforderliga yttranden och upplysningar från nämnderna och skall göra de framställningar som behövs hos desamma. Vidare framgår att det åvilar styrelsen att lägga förslag till budget, verksamhetsplan och skattesats. Styrelsen skall vidare upprätta årsbokslut och årsredovisning.

För kommunstyrelsen i Göteborg gäller ett särskilt reglemente. Av det framgår att kommunstyrelsen är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan samt att styrelsen skall vara informerad om och ha ansvar för hela kommunens utveckling. I kommunstyrelsens ledningsfunktion ligger, enligt reglementet, att leda och samordna bl.a. den strategiska planeringen för göteborgssamhället, verksamhet och ekonomi i kommunala nämnder och företag, utvecklingen av den kommunala demokratin, kommunens juridiska verksamhet, informationsverksamheten och arbetet med att reformera det kommunala regelbeståndet.

Vidare gäller för Göteborgs kommun en delegationsordning, varigenom kommunstyrelsen har överlåtit sin beslutanderätt i vissa avseenden. Enligt delegationsordningen får presidiedelegationen, i vilken stadsdirektören ingår, besluta exempelvis om utökning av kommunbidrag i varje enskilt fall inom i budgeten angiven ram av anslaget för oförutsedda behov eller investeringsmedel på högst en miljon kr i varje enskilt fall. Delegationsordningen ger vidare presidiedelegationen beslutanderätt i tvister mellan kommunala nämnder samt mellan kommunen och kommunala företag.

När R.B. just hade anställts genomförde kommunens tidning Vårt Göteborg en intervju med honom, som kom att publiceras. I den artikel som byggde på intervjun kan man läsa att R.B. som stadsdirektör har daglig kontakt med politiker och tjänstemän runt om i Göteborg. ”Han har överblick och är den som ska kunna se och teckna de stora linjerna”, sägs det vidare i artikeln.

R.B. har som stadsdirektör omfattande skriftlig kommunikation. Av den framgår att hans inflytande är stort och att han har möjlighet att påverka kommunens allmänna verksamhet. Följande exempel är av särskilt intresse. R.B. påkallade för arbetsgivarens räkning medbestämmandeförhandling rörande budgetförslag. Det förekom att han tillskrev utbildningsnämndens chef. Han företrädde vid något tillfälle kommunstyrelsen vid överlåtelse av aktier. Vidare gav han förslag till kommunstyrelsen i fråga om vilka fullmakter som borde utfärdas. Han fattade beslut om att utse en projektledare och förmedlade kontakt mellan yrkesinspektionen och berörda kommunanställda. Vissa handlingar undertecknade han för presidiedelegationens räkning. Han tillskrev förvaltningscheferna dels med anledning av budgetberedningen, dels vid något tillfälle och genom sin underställde biträdande stadsdirektören A.H. för att upplysa om att två nya medarbetare hade anställts med uppgiften att arbeta med övergripande strategisk planering. På uppdrag av kommunstyrelsens presidium arbetade R.B. med att göra en ADB-policy för kommunen. Han utsåg en arbetsgrupp för att bistå honom därmed. R.B. arbetade också, tillsammans med en annan arbetsgrupp, med att förbättra kommunens system för månadsredovisning av löner. Det förekom att en handling som hade upprättats av dåvarande förste stadsjuristen S.L. undertecknades av R.B. i egenskap av chef över den förre. R.B. upprättade ett utförligt och fullständigt förslag till kommunstyrelsen avseende åtgärder för att förbättra tillämpningen av vissa ekonomirutiner. Han kallade senare förvaltningscheferna till informationsmöte angående detsamma.

Från den 1 januari 1995 gäller i kommunen ett nytt lokalt samverkansavtal. Det föregicks av ett annat liknande avtal. Lärarförbundet är dock inte part i avtalet och var inte heller part i det tidigare gällande samverkansavtalet. Av det nu gällande lokala samverkansavtalet framgår att kommuncentral samverkan med de fackliga organisationerna skall äga rum i en central samverkansgrupp som kallas CSG. R.B. är ordförande i CSG. Det har särskilt angetts i avtalet att det förutsätts att parterna till posterna som ledamöter och ersättare i samverkansgrupp utser personer som har tydliga mandat och befogenheter att ta ställning i de frågor som gruppen har att behandla. Samverkansgrupperna utgör vidare, enligt en bestämmelse i avtalet, skyddskommitteer enligt arbetsmiljölagen. Till avtalet finns en bilaga fogad, som beskriver CSG:s uppgifter, sammansättning och arbetsformer. Därav framgår att CSG skall bestå av högst fem arbetsgivarrepresentanter och högst nio representanter för arbetstagarorganisationerna jämte ersättare. Ordförande utses av arbetsgivaren och vice ordförande av de fackliga organisationerna. Uppgifterna beskrivs så att CSG är ett kommuncentralt organ för medbestämmande- och arbetsmiljöfrågor av övergripande och principiell natur. Gruppen är, anges det vidare i avtalsbilagan, verksam inom kommunledningens totala verksamhetsområde.

Som stadsdirektör ansvarar R.B. för sammanställningen av underlaget för kommunstyrelsens budgetberedning. I sin sammanställning inför beredning av budget och verksamhetsplaner 1995 – 1997 har R.B. inlett med ett avsnitt som beskriver hur kommunfullmäktiges tidigare lagda ekonomiska planer påverkats av senare beslut och händelser. Därefter följer först en översikt avseende budgetläget med en sammanfattande känslighetsanalys, sedan ett avsnitt om ekonomiska antaganden och befolkningsförändringar, vidare ett kapitel avseende vissa övergripande frågor främst rörande verksamhet och resursfördelning mellan stadsdelsnämnder, ett avsnitt om nämndernas budget och verksamhetsplaner, ett om pensionsskuld och pensionskostnader enligt kapitaltäckningsmetoden och slutligen en särskild sammanställning avseende ärenden som hänskjutits till budgetberedningen.

R.B:s månadslön är 58 700 kr. Enligt en artikel i Kommunaktuellt nr 8 för 1995 är han den högst betalda kommundirektören i landet. Den höga lönen antyder att R.B. som stadsdirektör har en uppgift som inte enbart innebär att fungera som arbetsledare för stadskansliet. Han har inte heller titeln kanslichef, som kanske hade varit naturlig i sådant fall, utan kallas stadsdirektör.

Att R.B. har direkt befälsrätt endast över de anställda på stadskansliet utesluter inte att kommunen var skyldig att enligt 11 § första meningen medbestämmandelagen påkalla förhandling med Lärarförbundet.

Det finns tidigare domar från arbetsdomstolen, främst AD 1979 nr 118 [ NJ ] och AD 1980 nr 72 [ NJ ], som behandlar arbetsgivarens förhandlingsskyldighet enligt 11 § medbestämmandelagen i fall då en högre chefstjänst tillsätts. Av dem framgår att det inte är avgörande om chefen ifråga kommer att få befälsrätt över medlemmar i det berörda arbetstagarförbundet. Avgörande är i stället om det är fråga om att anställa en person som ges möjlighet att påverka arbetsgivarens allmänna verksamhet.

Inom kommunen kan man inte hitta ett bättre tillämpningsområde för 11 § första meningen i medbestämmandelagen än tillsättningen av stadsdirektörstjänsten.

Demokratin och dess funktioner lägger inga hinder för att i detta avseende tillämpa medbestämmandelagen på samma sätt för kommunanställda som för privatanställda.

Stadskansliet i Göteborg är direkt underställt kommunstyrelsen, som handhar de kommunövergripande frågorna och fungerar som förslagsställare till kommunfullmäktige. Stadskansliet är det enda tjänstemannaorganet i kommunen som arbetar över kommunens hela verksamhetsområde. Det har en unik strategisk roll. Stadsdirektören har ingen direkt funktion i förhållande till kommunfullmäktige, men han spelar en viktig roll i förhållande till kommunstyrelsen, där han är föredragande, och kan därmed påverka arbetsgivarens allmänna verksamhet. Hans position är framskjuten, oavsett dess formella grund.

Det har mycket stor betydelse för de kommunanställda medlemmarna i Lärarförbundet hur underlagen till kommunstyrelsens beslut ser ut. Dessa underlag utarbetas på stadskansliet. I fråga om budgetunderlaget blir detta särskilt tydligt. Om det brukar parterna därför medbestämmandeförhandla i särskild ordning.

Kommunen borde ha förstått att Lärarförbundet hade intresse av att medbestämmandeförhandla inför beslutet om tillsättning av stadsdirektörsbefattningen.

Kommunen

Kommunallagen stadgar att varje kommun skall ha en beslutande församling, kommunfullmäktige, och att denna skall tillsätta en kommunstyrelse och de nämnder som därutöver behövs för att fullgöra kommunens uppgifter. Kommunfullmäktige skall bestämma nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. Därvid kan kommunfullmäktige enligt vad som vidare framgår av lagen besluta att en nämnd skall vara underställd en annan. I Göteborg har kommunfullmäktige endast i ett fall beslutat om sådan underställelse. Personalnämnden har nämligen underställts kommunstyrelsen. Övriga nämnder lyder således direkt under kommunfullmäktige. Det betyder att politikerna i kommunstyrelsen inte kan ge order åt politikerna i andra nämnder än personalnämnden.

Av 6 kap. 7 § kommunallagen framgår att nämnderna var och en inom sitt område har självständigt ansvar för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten.

Att kommunstyrelsen inte har befälsrätt över nämnderna utesluter förstås inte att politisk påverkan kan äga rum.

Kommunala tjänstemän har inte någon beslutanderätt som kan grundas direkt på kommunallagen. Deras funktion är att verkställa politikernas beslut. Men enligt 6 kap. 33 § kommunallagen kan en kommunal nämnd, exempelvis kommunstyrelsen, uppdra åt en anställd att besluta på nämndens eller styrelsens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Sådana delegationsbeslut brukar framgå av kommunens arbetsordning. Nämnderna kan inte delegera utanför de egna verksamhetsområdena. De delegationsbeslut kommunstyrelsen fattar måste således röra kommunstyrelsens egna verksamhetsområde.

I Göteborg har kommunstyrelsens förvaltning fått namnet stadskansliet. Där finns 220 anställda. Över dem är stadsdirektören chef. Stadskansliet är inte överordnat övriga förvaltningar. Dessa lyder direkt under sina nämnder.

Frågan om tillsättande av ny stadsdirektör är sådan att förhandlingsskyldighet föreligger enligt 11 § andra meningen medbestämmandelagen. Inför beslutet att anställa R.B. som stadsdirektör medbestämmandeförhandlade kommunen därför med de arbetstagarförbund som har medlemmar anställda vid stadskansliet, men inte med några organisationer därutöver. Vid förhandlingarna företräddes kommunen av en politiker. Anställningsbeslutet fattades sedan av kommunstyrelsen.

Rättsfallet AD 1980 nr 72 [ NJ ] är inte riktigt relevant för den bedömning som skall göras i detta mål. Det rörde nämligen anställning av en verkställande direktör i ett stort aktiebolag. En verkställande direktör i ett aktiebolag har en ställning som avsevärt skiljer sig från den stadsdirektören i Göteborg har. Den som är verkställande direktör har nämligen beslutsbefogenheter som grundar sig direkt på lag, vilket framgår av olika regler i 8 kap. aktiebolagslagen, och kan dessutom vara ledamot av bolagets styrelse. I 4 kap. 6 § kommunallagen finns i stället regler som säger att den som är anställd hos en kommun för att ha den ledande ställningen bland personalen inte är valbar till kommunfullmäktige och att den som är chef för en förvaltning inte får väljas till ledamot eller ersättare i den nämnd förvaltningen bistår. Att kommunallagen inte ger kommunala tjänstemän någon direkt på lagen grundad beslutanderätt har redan nämnts.

Såsom kommunallagen nu är utformad har kommunerna stor frihet att organisera sin verksamhet så att den får ändamålsenliga former, anpassade till kommunens särskilda situation. Vissa kommuner har valt att ha en ledande tjänsteman. Så är exempelvis fallet i Borgholm, där vederbörande har titeln kanslichef. Den tjänsten annonserades ut sommaren 1994. Av annonsen framgick att kanslichefen skulle vara kommunens ledande tjänsteman och chef över förvaltningscheferna. Vidare framgick att kanslichefen förväntades leda förändringsarbetet i de kommunala förvaltningarna. Det kan inte uteslutas att förhandlingsskyldighet i det fallet förelåg enligt 11 § första meningen medbestämmandelagen. Inför beslutet att anställa R.B. som stadsdirektör i Göteborg förelåg dock ingen sådan förhandlingsskyldighet. Stadsdirektören i Göteborg har nämligen inte sådana funktioner som kanslichefen i Borgholm. Detta framgår om man jämför formuleringarna i den platsannons som avsåg Borgholm med vad som angetts i den platsannons som formulerades inför tillsättningen av stadsdirektörstjänsten. Av den senare framgår till att börja med att stadskansliet biträder kommunstyrelsen och kommunfullmäktige. Vidare framgår att stadskansliet skall bistå kommunstyrelsen och kommunfullmäktige med beslutsunderlag samt svara för uppföljningen av fattade beslut. Stadskansliet skall också stödja kommunens ”egenregiverksamhet” med riktlinjer och bistå kommunens övriga förvaltningar och bolag med service. Stadsdirektören skall enligt annonsen fungera som stabschef och aktivt leda arbetet inom stadskansliet. Det anges också närmare hur detta skall ske. Beskrivningen innehåller inga formuleringar som innebär att stadsdirektören skulle ha någon direkt möjlighet att påverka verksamheten utanför stadskansliet. Visserligen anges det särskilt att han skall verka för en ”koncerngemenskap” bland kommunens anställda, men samtidigt poängteras att stadsdirektören skall lösa denna uppgift i kraft av sin kunskap och översikt samt med hjälp av sina personliga relationer.

Kommunens delegationsordning ger beslutanderätt åt stadsdirektören endast i mycket ringa omfattning och endast inom kommunstyrelsens förvaltningsområde. Han medges således rätt att avskriva fordringar och anta ackord, rätt att dela ut studiebidrag och resestipendier, att pröva frågor om utlämnande av allmän handling samt att besluta i ärenden om myndighetsutövning som enligt hamnordning eller annan författning ankommer på kommunstyrelsen. I praktiken är det endast sällan som R.B. får tillfälle att fatta beslut med stöd av delegationsordningen.

Frågan kan då ställas om stadsdirektören på informell väg kan påverka kommunens allmänna verksamhet. Visserligen ifrågasätter kommunen att en sådan påverkansmöjlighet kan grunda förhandlingsskyldighet enligt den lagbestämmelse målet rör, men frågan bör ändå belysas.

Budgetberedningen kan tas som exempel när det gäller att utröna vilken informell påverkansmöjlighet stadsdirektören kan ha. Kommunfullmäktige beslutar om vilka ramar de olika nämnderna skall få för sitt budgetarbete. På nämndnivå sker sedan medbestämmandeförhandlingar som en del av budgetberedningen och verksamhetsplaneringen. Stadskansliet sammanställer därefter med hjälp av ekonomiavdelningen för kommunstyrelsens räkning ett komplett underlag för beredning av budget och verksamhetsplaner. Detta underlag innehåller enligt politikernas uttalade önskemål inget förslag till beslut. Kommunstyrelsen behandlar underlaget och överlämnar ett förslag till kommunfullmäktige, som beslutar om budgeten. Behjälpliga vid utformningen av förslaget är i stor utsträckning de politiska sekreterare som är anställda för att biträda kommunens förtroendevalda politiker. Stadskansliets och stadsdirektörens befattning med budgetberedningen är således mycket neutral.

Ett annat exempel är hanteringen av motioner som väcks i kommunfullmäktige. Sådana lämnas till kommunstyrelsen eller någon nämnd för beredning. Det förekommer att stadskansliet anmodas att yttra sig över en motion, men ett sådant yttrande skall då aldrig innehålla förslag till beslut. Förslag utarbetas i stället av de politiska sekreterarna.

I kommunen finns 17 heltidsverksamma förtroendevalda politiker. Dessa biträds i stor utsträckning av anställda politiska sekreterare. Stadsdirektören har inget inflytande över dem.

Kommunens lokala samverkansavtal träffades långt efter det att kommunen anställt R.B. Lärarförbundet är inte part i avtalet och kan därför inte nu stödja sin talan på omständigheter som rör R.B:s funktion enligt avtalet.

I rättsfallet AD 1979 nr 118 [ NJ ] som också gällde förhandlingsskyldighet enligt 11 § första meningen medbestämmandelagen uttalade arbetsdomstolen (s. 683) att chefstillsättningar ofta har stor betydelse för företagets fortsatta verksamhet. ”Att dugliga personer tillsätts på chefsbefattningar är ofta ett livsvillkor för företaget och därmed också för de anställda”, fastslog domstolen. Frågan om valet av stadsdirektör i Göteborg kan dock knappast anses vara livsavgörande för kommunen.

R.B:s skriftliga kommunikation är i allt väsentligt av expeditionell karaktär.

Det saknar betydelse för bedömningen av målet vilken uppfattning den journalist har som skrev den åberopade artikeln i Vårt Göteborg.

Uppgiften om R.B:s månadslön saknar också betydelse. Men det kan tilläggas att det finns andra förvaltningschefer i kommunen som har liknande lön.