Rätt och rimligt för statligt anställda
SOU 2022:8

Utredningens uppdrag kan delas upp i fyra delar. Den första delen handlar om överklagade anställningsbeslut och vi ska lämna förslag som säkerställer att myndigheterna följer Statens överklagandenämnds (SÖN) och Överklagandenämnden för högskolans (ÖNH) beslut. Nästa del handlar om att vi ska analysera under vilka förutsättningar en statligt anställd bör kunna stängas av från arbetet och om det behövs bestämmelser som reglerar detta. Uppdragets tredje del handlar om att vi ska analysera om prövningen i frågor om bl.a. disciplinansvar och avskedande när det gäller professorer ska göras av den anställande myndigheten i stället för av Statens ansvarsnämnd (SAN). Den sista delen handlar om att vi ska beskriva myndighetschefers anställningsvillkor samt se över vissa av villkoren.

Ett överklagat anställningsbeslut

Enklare för myndigheten att följa överklagandenämndens beslut

När en myndighet beslutar att anställa en person formaliseras det genom ett förvaltningsrättsligt beslut. Myndigheten ingår även ett civilrättsligt anställningsavtal med personen i fråga. Det förvaltningsrättsliga beslutet är överklagbart. Även om överklagandenämnden efter ett överklagande undanröjer eller ändrar det förvaltningsrättsliga beslutet kvarstår, enligt civilrättsliga regler, anställningsavtalet med den personen som först fick anställningen. Myndigheten kan alltså behöva erbjuda anställningen till en andra person, dvs. den som överklagat och fått rätt i nämnden. Om personen tackar ja, kan myndigheten få två anställda till en och samma anställning. Situationen som uppstår kan i vissa fall vara svår för myndigheten att hantera och det har förekommit att myndigheterna inte alltid har följt överklagandenämndernas beslut.

Tanken med våra förslag är att de ska öka legitimiteten för överklagandenämndernas beslut samt medföra att det blir enklare för myndigheterna att följa överklagandenämndernas beslut, utan att kompetensförsörjningen eller anställningstryggheten påverkas. Samtidigt blir nämndernas uppdrag som överklagandeinstans tydligare och i någon mån enklare när ramen för prövningen förändras. Sammantaget anser vi att förslagen kommer att bidra till att myndigheterna följer överklagandenämndernas beslut.

Överklagandenämnderna ska bara överpröva anställningsbeslut

Av överklagandenämndernas praxis och av våra kontakter med nämnderna framgår att nämnderna, förutom att överpröva beslut om anställning, även överprövar beslut där myndigheten har ansett att det har varit fråga om ett arbetsledningsbeslut, men klaganden har ansett att det är fråga om ett anställningsbeslut. Det har framkommit att det finns myndigheter som inte är beredda att följa överklagandenämndens beslut då de anser att överklagandenämnden överskridit sin behörighet och prövat ett arbetsledningsbeslut.

Vi vill tydliggöra att överklagandenämnderna endast ska överpröva anställningsbeslut och inte arbetsledningsbeslut. Vi föreslår därför att begreppet ”anställningsbeslut” ska användas genomgående för beslut som överprövas av SÖN och ÖNH. I stället för begreppet ”beslut i anställningsärenden” i anställningsförordningen (1994:373) och förordningen (2007:835) med instruktion för Statens överklagandenämnd respektive ”beslut om anställning” i högskoleförordningen (1993:100), ska begreppet ”anställningsbeslut” användas.

Överklagandenämndernas prövning ska begränsas

Vi föreslår en förändrad omfattning av överklagandenämndernas prövning. En överklagandenämnd kan i realiteten inte ändra myndighetens anställningsbeslut och sätta ett annat anställningsbeslut i dess ställe. Det beror på att myndigheten inte har haft någon förhandling om anställningsvillkor med den klagande och överklagandenämnden saknar därför detta underlag. Enligt vårt förslag ska därför en överklagandenämnd endast kunna undanröja ett anställningsbeslut.

När det gäller anställningsbeslut kan myndigheterna själva normalt anses ha de bästa förutsättningarna att bedöma individens kompetens i förhållande till den lediga anställningen. Vi föreslår att överklagandenämnderna endast ska undanröja ett anställningsbeslut om det är uppenbart att myndigheten har frångått de bedömningsgrunder som följer av lag eller annan författning. Ett beslut får också undanröjas om beslutet på annat sätt har tillkommit i strid med eller står i strid med lag eller annan författning. För att beslutet ska kunna undanröjas på grund av ett formellt fel krävs att felet kan ha påverkat utgången i beslutet.

Det ska finnas en möjlighet till uppsägning av den först anställde

Ett undanröjt anställningsbeslut utgör enligt praxis inte saklig grund för uppsägning av den personen som först anställdes. När en överklagandenämnd undanröjer eller ändrar ett anställningsbeslut kan det i stället bli fråga om en övertalighetssituation och myndigheten har att tillämpa regelverket avseende arbetsbristuppsägning. Vi föreslår därför att en bestämmelse som hänvisar till bestämmelsen om saklig grund för uppsägning i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) ska föras in i lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Bestämmelsen innebär att när en överklagandenämnd undanröjer en myndighets anställningsbeslut utgör ett sådant beslut saklig grund för uppsägning på grund av förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen enligt 7 § första stycket LAS av den först anställde. Det är dock endast i de fallen som överklagandenämnden undanröjer myndighetens beslut för att det är uppenbart att myndigheten inte har följt de bedömningsgrunder som följer av lag eller annan författning som denna bestämmelse kan bli aktuell. Myndigheten får då en möjlighet att säga upp den personen. Det kan undvika att det uppstår en situation med övertalighet.

SÖN:s rättsliga ställning och sammansättning ska förändras

Vi föreslår vissa författningsändringar som har bäring på SÖN:s rättsliga ställning och sammansättning. Det ska framgå av lag att för prövning av överklaganden av anställningsbeslut som meddelas av en myndighet under regeringen svarar en särskild överklagandenämnd. Vidare ska det av förordningen (2007:835) med instruktion för Statens överklagandenämnd framgå att utöver ordföranden ska minst tre av de andra ledamöterna vara jurister samt för beslutsförhet ska minst en av de fyra andra ledamöterna vara jurist. SÖN har domstolsliknande uppgifter och det är därför rimligt att det finns ett krav på att fler ledamöter i nämnden har juridisk utbildning. Ytterligare en anledning till att fler ledamöter bör vara juridiskt skolade är de ändringar som vi föreslår i överklagandenämndernas prövning.

Avstängning av statligt anställda

Ytterligare möjligheter till avstängning ska införas i lag

Den lagreglering som finns i dag och som gäller för statligt anställda arbetstagare (med undantag för fullmaktsanställda) reglerar i princip bara arbetsgivarens möjlighet till avstängning i samband med en tvist om giltigheten av en uppsägning. Det kan finnas ett behov av att stänga av en statligt anställd arbetstagare även i andra situationer. Att ett sådant behov finns framgår inte minst av att parterna på det statliga avtalsområdet har träffat kollektivavtal om avstängning. Vi anser att det finns ett behov av utökade möjligheter att få stänga av en arbetstagare hos en myndighet under regeringen från arbete. Sådana möjligheter anser vi bör regleras i lag.

Avstängning får bara ske vid allvarliga situationer

Vi gör bedömningen att det endast är vid allvarliga situationer som avstängning får komma i fråga och bara om det verkligen är befogat. För att endast allvarliga situationer ska kunna leda till avstängning föreslår vi en bestämmelse med flera led som måste vara uppfyllda för att en avstängning ska vara möjlig. Dels ska det vara fråga om en situation som kan föranleda skiljande från anställningen, dels ska myndighetens förtroende, den fortsatta utredningen eller verksamhetens behöriga gång påverkas av situationen till den grad att det inte är lämpligt att arbetstagaren fortsätter att arbeta. När sådana förutsättningar föreligger får en arbetstagare stängas av från arbetet även efter att ett förfarande om skiljande från anställningen har inletts, om avstängning inte är förbjuden enligt LAS.

Lön och andra anställningsförmåner ska behållas under avstängningen

Vi föreslår att avstängning får ske för högst två månader i sänder. Under avstängningen får arbetstagaren enligt vårt förslag behålla sin lön och andra anställningsförmåner.

Avstängning enligt vår föreslagna bestämmelse ska som huvudregel prövas av myndighetens personalansvarsnämnd. Avstängning av chefen för en myndighet som lyder direkt under regeringen föreslår vi ska prövas av regeringen. Om ett förfarande om avskedande har inletts i SAN beslutar i stället nämnden i frågor om avstängning.

Ett beslut om avstängning är en temporär åtgärd som enligt vårt förslag ska gälla omedelbart. Vi föreslår också att vid en tvist om ett beslut om avstängning får en domstol inte för tiden fram till det slutliga avgörandet besluta att avstängningen ska upphöra, om inte annat följer av 34 § tredje stycket LAS. Vidare föreslår vi att beslut om avstängning ska undantas från bestämmelserna i 11–14 §§ lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet.

Prövningen av vissa arbetsrättsliga åtgärder för professorer

Nuvarande reglering är en särreglering

Enligt nuvarande reglering är det SAN som prövar vissa arbetsrättsliga åtgärder när det gäller professorer. Det framgår av 4 kap. 16 § högskoleförordningen. Detta är en avvikande reglering från vad som normalt gäller inom statsförvaltningen. Huvudprincipen är att det är den myndighet där arbetstagaren är anställd, anställningsmyndigheten, som prövar frågor om bl.a. disciplinansvar och avskedande. Det följer av 3 § anställningsförordningen.

Anställningsmyndigheten ska pröva åtgärderna i stället för SAN

Vår bedömning är att det inte finns skäl att behålla särregleringen i 4 kap. 16 § högskoleförordningen. Universitet- och högskolesektorn har förändrats de senaste decennierna och så även förutsättningarna kring professorsanställningarna. Förhållandena har ändrats sedan regleringen om SAN:s behörighet för professorer infördes och de är sedan lång tid tillbaka helt annorlunda. Vi har kunnat konstatera att det numera är ett fåtal grupper av anställda inom staten som, såsom professorerna, fortfarande omfattas av särskilda föreskrifter om att de hör under SAN:s behörighet. På senare år har grupper av anställda flyttats bort från SAN:s behörighet.

Det har heller inte framkommit något som talar emot att upphäva SAN:s beslutsbehörighet när det gäller professorer. Personalansvarsnämnderna vid lärosäten har en organisatorisk självständig ställning och kan hantera ärenden som rör professorer.

En överflyttning av prövningen till anställningsmyndigheten från SAN anser vi heller inte påverkar förutsättningarna för professorerna, såsom forskningens frihet och den akademiska friheten. Som uttalades i förarbetena till reformen 1999 anses det generella arbetsrättsliga regelverket med dess bestämmelser om anställningsskydd skydda denna frihet. Det är detta arbetsrättsliga regelverk som tillämpas oavsett om det är SAN eller anställningsmyndigheten som prövar och fattar beslut. SAN och personalansvarsnämnderna är båda arbetsgivarorgan och besluten från dessa organ kan överprövas genom att talan väcks hos domstol i enlighet med bestämmelserna i lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister.

Den prövning som för närvarande utförs av SAN när det gäller professorer kan och bör enligt vår mening således flyttas över till anställningsmyndigheten. Vi föreslår därmed att bestämmelsen i 4 kap. 16 § högskoleförordningen ska upphävas. Dock bör SAN:s beslutsbehörighet vara kvar för de professorer som är anställda med fullmakt beroende på att dessa omfattas av lagen (1994:261) om fullmaktsanställning.

Myndighetschefers villkor

Anställningsform och anställningstid ska inte ändras

Myndighetschefer anställs som huvudregel för en tid om sex år. Varken i LOA eller i anställningsförordningen finns några bestämmelser om hur lång en myndighetschefs anställningstid ska vara. När det gäller rektorer för statliga universitet och högskolor anges dock den maximala anställningstiden i 2 kap. 8 § första stycket högskoleförordningen. Av bestämmelsen framgår att rektorer ska anställas för högst sex år. För vissa myndighetschefer bestäms anställningstiden i författning. Exempelvis framgår av 6 § lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter att myndighetschefen anställs för en tid om sex år.

En förlängning av anställningen som myndighetschef sker enligt regeringens praxis med som längst tre år. Av 2 kap. 8 § första stycket högskoleförordningen framgår att rektorers anställning får förnyas, dock högst två gånger om vardera högst tre år.

Vi gör, bl.a. mot bakgrund av anställningens karaktär, bedömningen att en anställning som myndighetschef även fortsättningsvis bör vara tidsbestämd. Vi anser också att nuvarande praxis med en första anställningsperiod som normalt sett är sex år framstår som väl avvägd. Regeringen bör fortsatt bestämma om en förlängning av anställningen bör ske och hur lång förlängningen bör vara. Regleringen kring rektorers anställning anser vi också bör kvarstå.

Förutsättningar att arbeta längre än till 65 års ålder

Under lång tid har ett arbete pågått i lagstiftning och i andra sammanhang för att vidta olika åtgärder för att få till stånd ett längre arbetsliv. Vi har tittat på förutsättningarna för att myndighetschefer i högre utsträckning än i dag ska kunna arbeta längre än till 65 års ålder och har identifierat såväl hinder som stimulanser för detta.

Bestämmelsen i LAS om rätt att kvarstå i anställningen gäller inte för myndighetschefer. Hur länge en myndighetschef kvarstår i sin anställning bestäms i stället ensidigt av regeringen och vi anser att det bör fortsätta att vara så. Regeringens praxis är dock att en myndighetschef anställs, eller får anställningen förlängd, till och med månaden före myndighetschefen fyller 65 år. Denna praxis är således ett försvårande hinder för att myndighetschefer ska arbeta längre. Eftersom det är regeringen som ensidigt bestämmer anställningstiden för myndighetschefer är det en första förutsättning för att en myndighetschef ska arbeta längre att regeringen ändrar nu gällande praxis vad gäller 65-årsgränsen för myndighetschefer.

När det gäller rätt till inkomstgaranti kan enligt förordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångsvederlag till myndighetschefer en sådan föreligga mellan 61 och 65 års ålder. Innan 61 års ålder kan avgångsvederlag utgå. Det är enligt vår uppfattning numera mycket tveksamt om man ens kan anse att 61 år är ett ”sent skede i arbetslivet” när de flesta snart kan kvarstå i anställning till 69 år. Mot denna bakgrund föreslår vi att inkomstgarantin ska avskaffas och i stället ersättas med ett avgångsvederlag under 24 månader även för den som är över 61 år.

En omprövning av lönevillkoren ska göras vid en förflyttning

När regeringen beslutar att en myndighetschef ska förflyttas och få en ny anställning för tid som motsvarar den återstående tiden av den ursprungliga anställningen, behåller arbetstagaren enligt praxis samma lön. Vi föreslår att vid en förflyttning ska en omprövning av anställningsvillkoren göras. Om arbetsgivaren och arbetstagaren inte kommer överens om den nya lönen ska ändrade villkor i samband med en förflyttning föregås av en anpassningsperiod med oförändrad lön. Anpassningsperioden ska vara ett år. Efter att anpassningsperioden är slut ska, om en överenskommelse inte har kunnat nås, lönen bestämmas till den genomsnittliga lönen för myndighetschefer per den 1 december föregående år. Om arbetstagarens befintliga lön är lägre än denna ska lönen bestämmas till befintlig lönenivå. Övriga anställningsvillkor får bestämmas ensidigt av arbetsgivaren.

Endast miljöbilar ska vara valbara som förmånsbil

När det gäller frågan om myndighetschefer bör ha rätt till bilförmån anser vi att de bör ha det. Det bör dock vara ett villkor att det endast är miljöbilar som är valbara som förmånsbil.

Anpassningar till föreslagna ändringar i LAS

I lagrådsremissen En reformerad arbetsrätt – för flexibilitet, omställningsförmåga och trygghet på arbetsmarknaden föreslås ändringar i bl.a. 7, 34 och 35 §§ LAS. Detta är bestämmelser som vi i våra författningsförslag föreslår hänvisningar till utifrån nu gällande rätt.

Vi föreslår att när en överklagandenämnd undanröjer en myndighets anställningsbeslut för att det är uppenbart att myndigheten inte har följt de bedömningsgrunder som följer av lag eller annan författning är ett sådant beslut saklig grund för uppsägning på grund av förhållanden som hänför sig till arbetstagaren personligen enligt 7 § första stycket LAS av den först anställde. I lagrådsremissen föreslås att begreppet saklig grund i 7 § LAS ersätts av sakliga skäl. Om begreppet saklig grund ändras till sakliga skäl, måste ordalydelsen i vår föreslagna bestämmelse således ändras.

Vi föreslår att det i LOA införs en möjlighet till avstängning i avvaktan på ett beslut om skiljande från anställningen eller efter att ett förfarande om skiljande från anställningen har inletts om åtgärden inte är förbjuden enligt LAS. Detta föreslår vi genom införandet av en ny paragraf. Vi föreslår också att vid en tvist om ett beslut om avstängning får en domstol inte för tiden fram till det slutliga avgörandet besluta att avstängningen ska upphöra, om inte annat följer av 34 § tredje stycket LAS.

I lagrådsremissen förslås att 34 § andra och tredje stycket och 35 § tredje stycket LAS tas bort. Om detta genomförs, måste våra hänvisningar till dessa bestämmelser tas bort. Bestämmelserna som föreslås tas bort, förslås dock föras över till lagen (1974:358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen. Våra bestämmelser behöver då i stället innehålla hänvisningar till de föreslagna bestämmelserna i den lagen.

Ikraftträdande

Vi föreslår att föreslagna författningsändringar ska träda i kraft den 1 januari 2023.