Utredningen för hållbart arbetsliv över tid (A 2017:02) lämnar i detta slutbetänkande överväganden och förslag på frågor om arbetstagares skydd mot förändrade anställningsvillkor i samband med omreglering av sysselsättningsgraden (arbetstidsmåttet) vid arbetsbrist, skydd i anställningen för intermittent anställda samt om arbetstagare bör få rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden under vissa förutsättningar.
Osäkra anställningar och hälsa
Att ha en anställning är i grunden hälsofrämjande. Det positiva sambandet mellan arbete och en god hälsa förutsätter dock rimliga arbetsvillkor och en god arbetsmiljö. Den delen av utredningens uppdrag som rör omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist hänger i första hand samman med den osäkerhet som följer av neddragningar och omstruktureringar på arbetsplatsen medan de två andra uppdragen handlar om den osäkerhet som följer av (korta) tidsbegränsade anställningar.
Dessa företeelser är exempel på osäkerhet i anställningen som kan innebära små möjligheter att påverka när och hur arbetet ska utföras och osäkerhet kring vilken lön man kommer att få. Det leder i sig till ökad otrygghet, stress i arbetslivet och försämrad hälsa. Osäkra anställningar kan dessutom sätta arbetstagare i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Det kan leda till oro inför framtiden, en sorts stress som kan vara särskilt svår att hantera. Särskilt om osäkerhetssituationen är långdragen eller upprepas.
Arbetsmiljön är tydligt ojämställd; inom kvinnodominerade sektorer är förutsättningarna för arbetet och arbetsmiljön sämre. Riskerna för ohälsa är därmed större liksom risken att lämna anställningen till följd av ohälsa eller missnöje med förutsättningarna i arbetet.
Studier av unga med osäkra anställningar visar på högre risk för både skador i arbetet och för psykisk ohälsa jämfört med dem med tillsvidareanställning. Unga kvinnor och tidsbegränsat anställda löper större risk att bli utsatta för sexuella trakasserier i jämförelse med andra.
Det är med den bakgrunden som utredningen tittat på de frågeställningar som regeringen gett oss i uppdrag.
Omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist
Arbetsgivarens arbetsledningsrätt innebär att arbetsgivaren har möjlighet att utforma den organisation hen föredrar, inklusive vilka arbetstidsmått olika anställningar bör ha, så länge det håller sig inom de ramar som ges av annan lagstiftning. Om arbetsbrist uppstår på en arbetsplats har arbetsgivaren möjlighet att omorganisera arbetsplatsen och/eller säga upp personal, i enlighet med lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Utgångspunkten i LAS är att uppsägningar i en arbetsbristsituation hanteras enligt turordningsreglerna, som i normalfallet ger ett skydd till de arbetstagare inom turordningskretsen som har längst anställningstid. Detta skapar objektiva kriterier kring vem som blir uppsagd. Arbetsgivare är dock alltid skyldiga att undersöka om det går att erbjuda en omplacering av arbetstagare, i syfte att undvika uppsägning.
Frågan om omreglering till sänkt arbetstidsmått vid arbetsbrist, så kallad ”hyvling”, har under de senaste åren varit föremål för diskussion och debatt. Utgångspunkten för debatten har varit att rättstillämpningen slagit fast att arbetsgivare inte behöver utgå från turordning mellan arbetstagare när de föreslår ett lägre arbetstidsmått i stället för att säga upp personal på grund av arbetsbrist. Om den arbetstagare som blir erbjuden ett lägre arbetstidsmått tackar nej har arbetsgivaren saklig grund för uppsägning, så länge som erbjudandet är att anse som skäligt. Det innebär att den person som arbetsgivaren riktar erbjudandet till kan bli uppsagd, utan att turordningsreglerna har använts. Den arbetstagare som tackar ja till ett omplaceringserbjudande med lägre arbetstidsmått är (vanligtvis) inte berättigad till någon omställningstid. Efter 2016 har dock ett antal kollektivavtal tecknats om omställningstid motsvarande uppsägningstid och uppsägningslön, däremot förekommer ej (såvitt utredningen erfar) något avtal om att turordning ska användas i situationen.
Enligt utredningens kartläggning förekommer omreglering av arbetstidsmått regelbundet men det tillämpas inte i större skala på arbetsmarknaden. Det är dock oklart hur stor omfattningen skulle bli i lågkonjunktur, efter att rättstillämpningen blivit allmänt känd i och med domen AD 2016 nr 69.
Arbetsmarknadens parter ger en samstämmig bild av att skälen för omreglering i huvudsak är (1) att i ett ekonomiskt olönsamt läge försöka skapa lönsamhet genom att sänka arbetstidsmåtten och därmed lönekostnaderna och/eller (2) att det finns behov av en omorganisering på grund av att arbetet behöver utföras på kortare tid.
Arbetsgivarsidan betonar verksamhetsbehovet, att det kan vara en överlevnadsfråga att kunna minska kostnaderna och samtidigt kunna behålla viktig kompetens i företaget. Det beskrivs som att detta bara sker i nödfall och att det finns stor förståelse för att anställdas privatekonomi drabbas, men att det ändå är bättre att ha ett deltidsarbete än inget arbete alls. Arbetsgivarsidan lyfter också fram att omplaceringsskyldigheten är tvingande och att det är av största vikt att omplacering ska kunna göras utan att styras av turordningsreglerna.
Arbetstagarsidan lyfter framför allt fram att arbetstagaren i praktiken är pressad att säga ja och därmed acceptera ett lägre arbetstidsmått och lägre lön eftersom konsekvenserna annars kan bli så stora. Det anses också problematiskt att arbetsgivarna fritt kan välja vem som får ett omplaceringserbjudande, då det kan leda till tysta arbetsplatser, att arbetstagarna inte längre vågar hävda sina rättigheter.
Utredningen vill också lyfta fram att det finns en tydlig jämställdhetsdimension på frågan. Det är inom branscher där deltidsarbete är vanligt som omreglering av arbetstidsmått vid arbetsbrist förekommer. Dessa branscher är också i stor utsträckning kvinnodominerade. I praktiken innebär det att LAS i olika arbetsbristsituationer i nuläget kan ge olika utfall beroende på om det är mans- eller kvinnodominerade arbetsplatser. Jämställdhetsaspekterna och skilda normer om deltids- respektive heltidsarbete i olika branscher som förklaring till att omreglering av arbetstidsmått bara förekommer på vissa delar av arbetsmarknaden har lyfts återkommande till utredningen. Samma lag kan alltså ge väldigt olika utfall för kvinnodominerade och mansdominerade branscher.
Utredningen anser att det är särskilt problematiskt att arbetsgivaren kan välja ut vem som får ett omplaceringserbjudande med ett lägre arbetstidsmått, oberoende av turordningsreglerna i LAS. Utredningen anser att lagstiftarens intention är tydlig, att det ska finnas objektiva kriterier bakom vilken/vilka individ/er som drabbas av uppsägning vid en arbetsbristsituation. Detta skydd mot godtycke väger sedan tidigare tyngre än arbetsledningsrätten. Utredningen anser att det skyddet även bör vara utgångspunkt för dessa situationer, som närmast är att betrakta som en ”partiell uppsägning” på grund av arbetsbrist snarare än en omplacering. Utredningen har under arbetets gång inte hittat något som tyder på att lagstiftaren har tänkt sig denna användning av omplaceringsskyldigheten.
Utredningen föreslår att ett omplaceringserbjudande som enbart innebär ett lägre arbetstidsmått inte ska ses som skäligt. Arbetstagaren får därmed i en arbetsbristsituation möjlighet att tacka nej till ett omplaceringserbjudande som enbart innebär sänkt arbetstidsmått utan att kunna bli uppsagd som en följd av att ha tackat nej.
Förslaget innebär att om en eller flera arbetstagare motsäger sig en sänkning av arbetstidsmåttet behöver arbetsgivaren tillämpa uppsägning för att åstadkomma ett lägre arbetstidsmått, vilket i sin tur innebär att använda sig av turordningsreglerna. Utredningen har i enlighet med uppdraget övervägt men lämnar inte något förslag om att införa ett krav på att omplaceringserbjudanden om lägre arbetstidsmått i en arbetsbristsituation ska lämnas i turordning.
Med vårt förslag ökar tydligheten för samtliga anställda att det är turordningsreglerna som styr vilka arbetstagare som ska vara kvar i en arbetsbristsituation. Ur arbetsgivarens perspektiv kvarstår möjligheten att organisera om och att erbjuda lägre arbetstidsmått till valfri medarbetare. Dock innebär vårt förslag att arbetsgivaren inte i lika stor utsträckning kan skapa anställningar med lägre arbetstidsmått och samtidigt vara ganska säker på att få behålla sin personal.
Skydd i anställningen för intermittent anställda
Huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden är att en anställning gäller tills vidare, alltså att anställningsavtalet gäller utan tidsbegränsning. Det finns även tidsbegränsade anställningar, som anställningsformer i LAS eller annan författning, alternativt i kollektivavtal. Till exempel vikariat, provanställningar och allmän visstid.
Utredningen har undersökt situationen för personer med intermittenta anställningar, som i debatten ofta benämns som ”behovsanställning”, ”timanställning”, ”ring och spring” eller ”sms-anställning”. En arbetstagare som är anställd på intermittenta anställningar har alltid någon form av tidsbegränsad anställning, reglerad i lag eller kollektivavtal.
Utredningen har definierat gruppen med att arbetstagaren endast arbetar kortare perioder i taget, endast på kallelse från arbetsgivaren och att varje nytt arbetstillfälle är ett nytt anställningsförhållande. Tiden mellan arbetstillfällena räknas inte som anställningstid och arbetstagaren har möjlighet att säga nej till arbete.
Utredningens utgångspunkt är att tillsvidareanställningar fortsatt ska vara huvudregeln på den svenska arbetsmarknaden, men att olika former av tidsbegränsade anställningar, däribland intermittenta anställningar, också kan spela en viktig roll. Dessa kan vara viktiga för arbetsgivare som är i behov av arbetskraft vid tillfälliga arbetstoppar och när arbetsgivarna behöver ersätta tillfälligt frånvarande personal. De kan också vara en väg in i arbetslivet, inte minst för grupper som står långt ifrån arbetsmarknaden. Olika former av tidsbegränsade anställningar kan också vara önskvärda för vissa arbetstagare, till exempel kan studenter vara i särskilt behov av att arbeta under kortare perioder. Arbetsgivarsidan framhåller att tidsbegränsade anställningar är en viktig väg in på arbetsmarknaden. Studier av anställningsformernas betydelse för inträdet på arbetsmarknaden visar att provanställningar och vikariat är en betydligt bättre väg in på arbetsmarknaden än tim- och behovsanställningar.
Samtidigt kan intermittenta anställningar innebära ofrivillig osäkerhet för arbetstagaren. Trygghetssystemen är i första hand byggda kring heltidsarbetande tillsvidareanställda och det finns en risk att individen själv måste stå för sin kompetensutveckling. De små möjligheterna att påverka när och hur arbetet ska utföras kan leda till en ökad otrygghet och stress i arbetslivet. Vidare riskerar enskilda att hamna i en situation där de har svårt att försörja sig och planera sin framtid trots att de arbetar. Många bostadsföretag och banker kräver att man har en tillsvidareanställning för att man ska få hyra eller få ett lån till bostad. Värdet av arbetstagarens rätt att tacka nej till erbjudanden om arbeten kan också ifrågasättas, då det i praktiken kan finnas en risk att det inte riktas fler erbjudanden efter att arbetstagaren har tackat nej.
Sammanfattningsvis kan intermittenta anställningar vara ett bra komplement på arbetsmarknaden, för just tillfälliga behov från både arbetsgivare och arbetstagare, men ej på bekostnad av att arbetstagare anställs på tillsvidaretjänster, förutsatt att behovet av arbete finns.
Det har varit svårt att utifrån befintlig statistik kartlägga förekomsten av intermittenta anställningar. Vi kan dock konstatera att 27 procent av alla tidsbegränsat anställda saknade överenskommen arbetstid 2017, vilket motsvarar 200 000 personer. Mer än hälften av dessa arbetar i yrken inom service-, omsorgs- och försäljningsarbete. Inom gruppen föredrar drygt hälften att arbeta tidsbegränsat, men om man räknar bort gruppen som studerar är det i stället drygt hälften som skulle föredra tillsvidareanställning.
Utmaningen för utredningen har varit att komma fram till förslag som stärker ställningen för de som ofrivilligt arbetar på intermittenta anställningar, men som inte gör det svårare för de som arbetar under dessa former frivilligt.
LAS har skyddsregler som gäller för arbetstagare med tidsbegränsade anställningar, med syfte att anställningen ska övergå i en tillsvidareanställning om den inte längre är att betrakta som tillfällig. Arbetstagare med intermittenta anställningar har i regel extra svårt att komma upp i de tidsgränser som skyddsreglerna i LAS ställer upp eftersom tid mellan de olika inställningarna inte räknas som anställningstid.
Utredningen föreslår att tid mellan upprepade korta anställningar ska räknas som anställningstid vid tillämpning av vissa bestämmelser i lagen (1982:80) om anställningsskydd.
När en arbetstagare har haft fler än två tidsbegränsade anställningar hos samma arbetsgivare under en period av 30 dagar ska även tid mellan anställningar anses som anställningstid.
Utredningen konstaterar att det finns ekonomiska incitament för arbetsgivare att välja intermittenta anställningar framför längre tidsbegränsade anställningar (ett exempel är att helgdagar och andra arbetsfria dagar inte räknas in vid intermittenta anställningar, medan de räknas som anställningstid för den som har en sammanhängande anställning). Beräkningen av arbetstid till de tidsgränser som finns, exempelvis omvandlingsreglerna, riskerar därigenom i realiteten att bidra till (onödig) användning av flera på varandra följande tidsbegränsade anställningar. Detta anser vi är en brist med nuvarande regelverk som behöver åtgärdas.
Ett syfte med förslaget är att förskjuta kostnaderna så att det i omvandlings- och företrädesrättshänseende inte är mer gynnsamt för arbetsgivaren att dela upp vikariat och arbetspass i små delar i jämförelse med att skapa så sammanhängande anställningar och arbetspass som möjligt. Det bör vara verksamhetsbehovet som avgör när intermittenta anställningar används.
Regeln föreslås vara kollektivavtalsdispositiv.
Rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden
Utredningen har också studerat den norska regleringen om rätten till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden samt de idéer som ligger till grund för regelverket. Om en person jämnt fördelat över tid arbetar mer än arbetstidsmåttet i anställningsavtalet finns i dag en rätt i Norge att få sin arbetstid fastställd till det högre arbetstidsmåttet.
Utredningen anser att den norska modellen är intressant som inspiration. Den utgår från arbetsgivarens möjlighet att planera arbetet med marginal för förutsägbar frånvaro och därmed minska behovet av tillfällig arbetskraft.
Det finns dock en rad omständigheter som gör den norska utformningen svår att överföra till Sverige som politisk reform. Framför allt saknar den grundbemanningslära som regelverket utgår från en direkt motsvarighet i Sverige. Den norska arbetsrättsliga modellen är också annorlunda jämfört med den svenska.
Utredningen bedömer att det bör vara upp till arbetsmarknadens parter att avgöra om det ska finnas en rätt till ett arbetstidsmått som motsvarar den faktiska arbetstiden.
Behov av reglering av nolltimmarsavtal
Det är tveksamt om nolltimmarsavtal av den typ som innebär arbetsplikt formellt sett över huvud taget förekommer i dag på den reglerade arbetsmarknaden. Däremot förekommer det sannolikt anställda som själva uppfattar att de arbetar med dessa villkor. Antalet tillsvidareanställda utan överenskommen arbetstid har ökat kraftigt både bland kvinnor och bland män i jämförelse med 2006, från drygt 20 000 till omkring 57 000 personer.
I utredningens kartläggning har framkommit att det går att arbeta under otrygga förhållanden trots att arbetstagaren har en tillsvidareanställning.
Det förekommer att tillsvidareanställda har ett lågt arbetstidsmått som bottenplatta och sedan arbetar betydligt mer utöver bottenplattan. Det handlar om arbetsformer som liknar intermittenta anställningar med en längre, löpande anställning i botten.
Utredningens bedömning är att det med nuvarande bestämmelser och den praxis som finns på området inte är tillåtet att stapla separata tidsbegränsade anställningar ovanpå en tillsvidareanställning med ett lågt arbetstidsmått.
Övriga förslag och bedömningar
Utredningen menar att det finns goda skäl att lyfta blicken och överväga åtgärder som påverkar kostnaderna för intermittenta anställningar med hjälp av ett bredare perspektiv på hållbar kompetensförsörjning och bemanning i företag och organisationer. Vi tror att det vore en god idé att göra det billigare att anställa tills vidare och dyrare att anställa tidsbegränsat.
Utredningen gör bedömningen att regeringen bör tillsätta en utredning som tar fram förslag på hur det går att använda differentierade arbetsgivaravgifter eller andra ekonomiska drivkrafter för att stimulera tillsvidareanställningar som norm.
Utredningen bedömer vidare att regeringen bör ge Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att utveckla arbetskraftsundersökningarna (AKU) så att statistiken bättre passar nuvarande och framtida förhållanden på arbetsmarknaden.
Ikraftträdande
Utredningen föreslår att de nya reglerna som vi lägger fram träder i kraft den 1 januari 2021.
Viss tid behövs för remittering och beredning inom Regeringskansliet. Det är därefter önskvärt att arbetsmarknadens parter får möjlighet att om de vill förhandla om avtal med utgångspunkt från LAS nya regler.
