Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering
Ds 2010:20

I den här promemorian föreslås att det i diskrimineringslagen (2008:567) ska införas en ny bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Bestämmelsen omfattar situationer där någon missgynnas genom underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet så att personer med en funktionsnedsättning kommer i en situation som är jämförbar med den för personer utan sådan funktionsnedsättning.

Diskrimineringsförbudet mot bristande tillgänglighet föreslås gälla för alla de samhällsområden där diskrimineringslagens övriga regler gäller i dag, det vill säga arbetsliv, utbildning, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, tillhandahållande av varor, tjänster och bostäder samt för allmänna sammankomster och offentliga tillställningar, hälso- och sjukvård och socialtjänst m.m., socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värn- och civilplikt samt då den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten.

För arbetsgivare och för vissa utbildningsanordnare inom högskoleområdet finns redan i diskrimineringslagen i dag föreskrivet en skyldighet att vidta stöd- och anpassningsåtgärder för att personer med funktionsnedsättning ska komma i en situation som är jämförbar med andras. För arbetsgivare innebär den nya bestämmelsen att den skyldigheten nu utvidgas till att gälla också i förhållande till inhyrd eller inlånad arbetskraft, PRAO-elever och praktikanter som inte enligt nuvarande regler betraktas som yrkespraktikanter. För de utbildningsanordnare som redan i dag har en anpassningsskyldighet innebär förslaget att den skyldigheten utvidgas till att gälla för alla typer av anpassningsåtgärder och inte, som hittills, bara i fråga om lokalernas tillgänglighet och användbarhet.

Förslaget till ny diskrimineringsbestämmelse omfattar bara sådana åtgärder för tillgänglighet som är ”skäliga”. Direkt i författningstexten anges ett antal faktorer som särskilt ska beaktas vid prövningen av om en åtgärd är skälig eller inte. Här nämns särskilt om åtgärden är av det slaget att den behöver vidtas redan enligt andra bestämmelser, nyttan särskilt för personer med funktionsnedsättning av att åtgärden vidtas, en verksamhets möjligheter att bära kostnaderna för åtgärden, den verksamhetsansvariges möjligheter att förutse behovet av åtgärden, åtgärdens inverkan på verksamhetens innehåll, funktion eller organisation, samt åtgärdens inverkan på hälsa, säkerhet eller kulturmiljö. Förteckningen är inte uttömmande, utan även andra faktorer kan vägas in i den helhetsbedömning av skäligheten som måste göras i varje enskilt fall.

Kravet på tillgänglighetsskapande åtgärder kan inte användas för att kräva en anpassning av en vara i sig, eller av en verksamhet som är så långtgående att den inte längre är densamma. Det är tillgången till den vara som faktiskt bjuds ut eller kärnan i den tjänst eller verksamhet i övrigt som tillhandahålls, som – inom ramen för vad som är skäligt att kräva – ska vara likvärdig oavsett funktionsnedsättning.

På samma sätt som gäller för de övriga diskrimineringsförbuden i diskrimineringslagen är det den som ansvarar för verksamheten i fråga som också ansvarar för att den är tillgänglig även för personer med funktionsnedsättning. Den som bryter mot förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet kan åläggas att betala diskrimineringsersättning till den som därigenom missgynnats. Det är samma sanktion som gäller för brott mot övriga diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen.

En nyhet enligt förslaget är att en fastighetsägare eller någon annan som har ett bestämmande inflytande över möjligheten att vidta tillgänglighetsåtgärder, i vissa fall kan åläggas att betala diskrimineringsersättningen i stället för den verksamhetsansvarige. Så kan bli fallet om fastighetsägaren eller någon annan, med stöd av sin äganderätt eller annan liknande rättighet, hindrar eller påtagligt försvårar att tillgänglighetsåtgärder kan komma till stånd.

Frågan om möjligheten för personer med funktionsnedsättning att delta på likvärdiga villkor i samhällslivet har varit föremål för offentliga överväganden under många årtionden. En översiktlig genomgång av de bedömningar och ställningstaganden som därvidlag gjorts under i vart fall de senaste 20 åren redovisas i promemorian som underlag och bakgrund till de förslag som nu läggs fram.

Inte minst den internationella konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som nyligen antagits inom FN-systemet och som Sverige ratificerat, men även andra internationella instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna som Sverige anslutit sig till, ligger till grund för det föreslagna nya diskrimineringsförbudet med avseende på bristande tillgänglighet. En genomgång av dessa olika regelverk, liksom av relevanta delar av gällande svensk rätt, görs också i promemorian.

I utredningsuppdraget har även ingått att göra en översyn av användningen av begreppen diskriminering, funktionshinder, funktionsnedsättning och tillgänglighet i diskrimineringslagen och andra relevanta delar av svensk rätt. En översikt av hur dessa begrepp används både i svensk och innernationell rätt redovisas därför i promemorian. Här föreslås också att begreppet ”funktionshinder” i regeringsformen, diskrimineringslagen, lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och högskolelagen (1992:1434) ersätts med ”funktionsnedsättning”. I andra författningar föreslås att motsvarande ändring, där så är påkallat, görs i samband med att någon annan ändring ändå görs i respektive författning.

I promemorian föreslås inte någon ändring i själva diskrimineringsbegreppet, förutom det nämnda förslaget om införande av ett särskilt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Inte heller föreslås någon enhetlig definition av begreppen funktionshinder eller funktionsnedsättning i de olika författningar i svensk rätt där begreppen förekommer. I promemorian övervägs också om en legaldefinition av begreppet ”tillgänglighet” bör införas, men slutsatsen är att så inte bör ske.

I promemorian förs avslutningsvis också ett resonemang om behovet av ett grundläggande perspektivskifte när det gäller framtidens funktionshinderpolitik, bort från en politik som främst tar sikte på åtgärder för just personer med funktionsnedsättning och mot ett samhälle som är planerat och utformat för att det ska fungera för så många människor som möjligt utan särskilda anpassningsåtgärder (universell utformning). Även i ett universellt utformat samhälle kommer det dock att behövas stöd och insatser för att personer med vissa funktionsnedsättningar ska kunna leva ett bra liv. I den meningen finns det även fortsättningsvis behov av en funktionshinderpolitik i en mera traditionell mening. Men det hindrar inte att de flesta människor med funktionsnedsättning, liksom samhället som helhet, skulle kunna ha mycket att vinna på ett perspektivskifte till en politik för universell utformning.

I promemorian föreslås därför att en dialog bör initieras om en möjlig sådan framtida politik för ett universellt utformat Sverige. En sådan dialog bör föras med ett brett deltagande av representanter för olika samhällssektorer, experter och sakkunniga inom olika verksamhetsområden, inte minst – naturligtvis – personer med funktionsnedsättning, samt med parlamentarisk representation.

Promemorian innehåller också en relativt omfattande konsekvensanalys.

De lagförslag som läggs fram i promemorian föreslås träda i kraft den 1 juli 2012, med undantag för den terminologiska ändringen i 1 kap. 2 § regeringsformen som, av konstitutionella skäl, föreslås träda i kraft den 1 januari 2015.