Steg framåt, med arbetsmiljön i fokus
SOU 2022:45

Uppdraget

Utredningens uppdrag innehåller tre delar.

Den första delen handlar om att analysera förutsättningarna för att utöka rådighetsansvaret i arbetsmiljölagen till att gälla fler situationer. Det handlar om sådana situationer där arbetsgivaren själv inte har rådighet över arbetsstället men där det kan finnas någon annan aktör som har möjlighet att påverka arbetsmiljön på ett sådant sätt att den aktören kan ges ett arbetsmiljöansvar. Ett sådant ansvar ska gälla även för personer som inte är arbetstagare hos aktören men ska inte påverka arbetsgivarens arbetsmiljöansvar.

Den andra delen av uppdraget innebär att utredningen ska ta ställning till om det ska vara möjligt för Arbetsmiljöverket att föreskriva om sanktionsavgift för överträdelse av vissa föreskrifter som är meddelade med stöd av bemyndigandet i 4 kap. 10 § arbetsmiljölagen.

Av utredningens direktiv framgår att fungerande och tydliga regler för organisatorisk och social arbetsmiljö utgör en lika central del av arbetsmiljöregelverket som det som gäller för fysiska arbetsmiljörisker. Vidare framgår att de organisatoriska och sociala faktorerna i arbetsmiljön är en av de främsta orsakerna till kvinnors arbetsrelaterade ohälsa. Dessutom är det främst ohälsa till följd av sociala och organisatoriska faktorer i arbetsmiljön som ökar, framför allt för kvinnor och i kvinnodominerade branscher.

Den tredje delen av uppdraget innebär att vi ska analysera och föreslå hur arbetsmiljölagen kan förtydligas så att arbetsgivare som en del av det systematiska arbetsmiljöarbetet i högre utsträckning än i dag använder företagshälsovård i det förebyggande arbetsmiljöarbetet. Utgångspunkten är att vårt förslag ska bidra till en stärkt samverkan mellan arbetsgivare, arbetstagare och skyddsombud.

Utredningens överväganden och förslag

Ett utvidgat rådighetsansvar

Såväl fysiska risker som risker i den organisatoriska och sociala arbetsmiljön kan förebyggas genom ett fungerande systematiskt arbetsmiljöarbete men det förutsätter att det finns en arbetsgivare eller en annan aktör som kan ta det ansvaret.

Det finns i dag en mängd företeelser på arbetsmarknaden där det antingen saknas eller är oklart om det finns en aktör som har arbetsmiljöansvar, eller där det visserligen finns en ansvarig arbetsgivare men denne har allt för stora svårigheter att ta sitt arbetsmiljöansvar utifrån hur arbetet är organiserat. Arbete genom digitala arbetsplattformar och egenanställningsföretag är sådana situationer där det i dag är oklart i vilken utsträckning någon aktör har arbetsmiljöansvar. Vid vissa typer av entreprenadarbete kan det också saknas någon med arbetsmiljöansvar och en eventuell arbetsgivare kan ha stora svårigheter att ta sitt ansvar när arbete utförs på ett arbetsställe eller på ett sätt som hen saknar rådighet över.

I samtliga dessa situationer kan uppdragsgivaren ofta vara den som har ett sådant inflytande över arbetskraftens arbetsmiljö att denne därmed har större möjlighet att påverka arbetsmiljön än vad arbetskraften själv eller dennes eventuella arbetsgivare har.

Vi föreslår två nya bestämmelser i arbetsmiljölagen, 3 kap. 12 a och 12 b §§, med innebörden att den uppdragsgivare som anlitar exempelvis egenföretagare, frilansare, plattformsarbetare eller underentreprenörer i vissa fall får ett arbetsmiljöansvar för den anlitade arbetskraften i det aktuella arbetet. Digitala arbetsplattformsföretag ska i vissa fall anses vara uppdragsgivare. Det föreslagna arbetsmiljöansvaret inträder om uppdragsgivaren styr över arbetets utförande på ett sådant sätt att denne har ett huvudsakligt inflytande över arbetsmiljön. I ett sådant fall föreslår vi ett arbetsmiljöansvar för uppdragsgivaren som liknar arbetsgivarens, vilket innefattar exempelvis att bedriva systematiskt arbetsmiljöarbete som även inkluderar uppdragstagare. Ansvaret är avsett att fungera på samma sätt som redan i dag gäller för den som hyr in arbetskraft. Vi föreslår ingen ändring i sak av 6 kap. 6 a § arbetsmiljölagen, utan bara en följdändring i den bestämmelsen med anledning av en ändrad paragrafbeteckning i fråga om inhyrarens ansvar.

Vi föreslår också att Arbetsmiljöverkets möjlighet att besluta om de förelägganden och förbud som behövs i fråga om arbetsmiljö, som finns i 7 kap. 7 § arbetsmiljölagen, utvidgas till att kunna riktas även gentemot sådana uppdragsgivare som träffas av vårt förslag. Vidare föreslår vi att regeringen ger Arbetsmiljöverket i uppdrag att, utifrån att vissa uppdragsgivare tillkommer som aktörer med skyddsansvar enligt arbetsmiljölagen, se över och bedöma i vilken utsträckning Arbetsmiljöverkets föreskrifter behöver ändras med anledning av vårt förslag.

Arbetsmiljöverkets föreskriftsrätt om sanktionsavgifter utökas

Det framgår av 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen och 18 § arbetsmiljöförordningen att Arbetsmiljöverket har möjlighet att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för överträdelser av bestämmelser som har meddelats med stöd av bemyndigandena i 4 kap. 1–8 §§ arbetsmiljölagen. När det gäller föreskrifter som har meddelats med stöd av andra bemyndiganden, som de i 4 kap. 10 § arbetsmiljölagen, saknar Arbetsmiljöverket rätt att koppla dessa till sanktionsavgifter.

De centrala föreskrifterna som behandlar systematiskt arbetsmiljöarbete och organisatorisk och social arbetsmiljö är Arbetsmiljöverkets föreskrifter AFS 2001:1 och AFS 2015:4. Vissa av dessa föreskrifter omfattas av bemyndigande i 4 kap. 8 § medan andra omfattas av 4 kap. 10 § arbetsmiljölagen. Det är föreskrifter om krav på dokumentation som inryms i 4 kap. 8 § arbetsmiljölagen. För överträdelse av sådana krav har Arbetsmiljöverket redan i dag bemyndigande att föreskriva om sanktionsavgift. Övriga föreskrifter omfattas av 4 kap. 10 § arbetsmiljölagen och ligger således utanför Arbetsmiljöverkets föreskriftsrätt om sanktionsavgifter.

Det saknas anledning att behålla dessa övriga föreskrifter utanför det arbetsmiljörättsliga sanktionsavgiftssystemet. Därför föreslår vi att Arbetsmiljöverkets bemyndigande att föreskriva om sanktionsavgifter utökas så att myndigheten får möjlighet att koppla föreskrifterna till sanktionsavgifter oavsett om det är fråga om dokumentationskrav eller annat krav. Ändringen ska införas i 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen.

Det är inte lämpligt att knyta det nya bemyndigandet till AFS 2001:1 och AFS 2015:4 specifikt eftersom en lag inte bör hänvisa till en specifik författning på lägre nivå. Dessutom ändras Arbetsmiljöverkets föreskrifter kontinuerligt, liksom deras benämning, medan bemyndigandet i lagen ska hålla över tid. Av dessa lagtekniska skäl föreslår vi att bemyndigandet knyts till föreskrifter inom särskilt angivna arbetsmiljöområden, (systematiskt arbetsmiljöarbete samt organisatorisk och social arbetsmiljö) i stället för särskilt angivna föreskriftssamlingar/-hälften (AFS 2001:1 och AFS 2015:4).
Föreskrifter som reglerar frågor om systematiskt arbetsmiljöarbete samt organisatorisk och social arbetsmiljö finns alltså framför allt i AFS 2001:1 och i AFS 2015:4. Sådana frågor regleras dock även i andra föreskriftssamlingar/-häften, såsom i AFS 2020:5 om arbetsanpassning och i AFS 1993:2 om våld och hot i arbetsmiljön. En följd av att lagförslaget tar sikte på arbetsmiljöområdena systematiskt arbetsmiljöarbete samt organisatorisk och social arbetsmiljö är därför att det är fler än föreskrifterna i AFS 2001:1 och AFS 2015:4 som omfattas av förslaget.

En förutsättning för att de nya sanktionsavgifterna ska bli verklighet är att Arbetsmiljöverket i sin tur utnyttjar det nya bemyndigandet, dvs. utfärdar de föreskrifter som krävs för ändamålet. Utredningen lämnar dock inte några detaljerade förslag till hur de närmare föreskrifterna avseende sanktionsavgifter bör se ut. Vi föreslår i stället att regeringen ger Arbetsmiljöverket i uppdrag att, utifrån det nya bemyndigandet, undersöka möjligheterna att införa nya eller omarbeta befintliga föreskrifter så att de kan förenas med sanktionsavgift samt genomföra de föreskriftsanpassningar som behövs för att avgift ska kunna påföras.

Förtydligande i arbetsmiljölagen för att öka användning av företagshälsovård i det förebyggande arbetsmiljöarbetet

I 3 kap. 2 a § arbetsmiljölagen finns bestämmelser om arbetsgivarens skyldighet att bedriva systematiskt arbetsmiljöarbete. Utredningen föreslår att förtydliganden införs i den paragrafen för att understryka och främja att arbetsgivare bedömer sitt behov av att anlita företagshälsovård i det förebyggande arbetsmiljöarbetet. För att tydliggöra vad som menas med företagshälsovård och påminna om att arbetsgivaren har ansvar att svara för att företagshälsovård i vissa fall finns att tillgå görs en hänvisning till 3 kap. 2 c § arbetsmiljölagen där dessa frågor regleras.

Vi föreslår även ett förtydligande i 6 kap. 9 § arbetsmiljölagen som handlar om skyddskommittén och vilka frågor som ska behandlas i det forumet. Det ska tydligt framgå att frågor om företagshälsovård i det förebyggande arbetsmiljöarbetet ska behandlas i skyddskommittén. På sådant sätt bidrar vårt förslag till att stärka samverkan.