Utredningen om stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden föreslår bland annat straffansvar för arbetsgivare. Förslaget innebär att arbetsgivare som uppsåtligen inte har levt upp till de krav som ställs när det gäller lön och övriga anställningsvillkor kan dömas till fängelse i högst ett år eller böter. Utredaren föreslår också en möjlighet att underlåta återkallelse av tillstånd när en arbetsgivare på eget initiativ har rättat till brister i anställningsvillkoren.
I detta betänkande redovisar vi vårt uppdrag och lämnar förslag till åtgärder för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. Vi redovisar även en kartläggning vi har genomfört för att undersöka i vilken omfattning arbetskraftsinvandrare utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden. Kartläggningen har utgjort utgångspunkt för våra förslag till åtgärder.
Uppdraget
Vi har haft i uppdrag att undersöka i vilken omfattning arbetskraftsinvandrare utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden och beskriva utnyttjandets karaktär.
Med utgångspunkt i kartläggningen har vår uppgift varit att föreslå lämpliga åtgärder för att motverka att arbetskraftsinvandrare som kommer till Sverige utnyttjas. I uppdraget har ingått att bland annat överväga krav på att anställningsavtal ska ges in i samband med en ansökan om arbetstillstånd, begränsningar i arbetsgivarens möjligheter att försämra anställningsvillkoren efter att arbetstillstånd har beviljats, utökade sanktioner mot arbetsgivare och utökade kontroller av arbetsgivare. I arbetet har vidare ingått att analysera och bedöma eventuella effekter av föreslagna åtgärder för Migrationsverkets handläggningstider och effektiviteten i systemet för arbetskraftsinvandring.
Uppdraget har omfattat tredjelandsmedborgare som kommit till Sverige för att arbeta inom ramen för det regelverk som trädde i kraft 2008. Medborgare i EU/EES och Schweiz som använder sin rätt till fri rörlighet för personer liksom personer som vistas och arbetar i Sverige utan föreskrivet tillstånd har således inte omfattats av uppdraget. Inte heller anhöriga till personer som beviljas uppehållstillstånd och arbetstillstånd har omfattats av uppdraget.
Kartläggningen
Vi har manuellt gått igenom 592 beslut om avslag på förstagångsoch förlängningsansökningar från första kvartalet 2015 (kartläggning 1) och 161 beslut om avslag på ansökan om förlängt arbetstillstånd från andra kvartalet 2015 (kartläggning 2). I kartläggningarna ingår enbart beslut avseende arbetskraftsinvandrare som omfattas av reformen om arbetskraftsinvandring från 2008. Vi har inte heller tagit med beslut där grunden för avslag beror på omständigheter hänförliga till sökanden, exempelvis avslag på grund av sökandens vandel.
Vid genomgång av besluten om avslag på förstagångs- och förlängningsansökningar från första kvartalet 2015 (kartläggning 1) framkom följande. 262 av 592 beslut avsåg avslag på grund av brister i anställningsvillkoren. Av dessa 262 avslagsbeslut hade arbetskraftsinvandraren fått för låg lön i 54 fall, otillräckligt försäkringsskydd i 7 fall och 201 beslut var en kombination av flertalet brister. Exempel på flertalet brister är att arbetskraftsinvandraren både hade fått för låg lön och inte hade omfattats av nödvändiga försäkringar samt att Migrationsverket även bedömde att det var ett oseriöst anställningserbjudande. I 115 beslut avslogs ansökan efter att Migrationsverket bedömt att det var en skenanställning. Det bör noteras att det inte framgår av besluten om oseriösa anställningserbjudanden konstituerar skenanställningar. I 109 beslut var avslagsgrunden att rekryteringsförfarandet inte ansågs förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen genom att unionsföreträdet inte hade iakttagits. I 106 ärenden var grunden för avslag att anställningen hade upphört eller att sökanden inte hade påbörjat arbetet.
Vid genomgången av besluten om avslag på förlängningsansökningar från andra kvartalet 2015 (kartläggning 2) framkom följande. 113 av 161 beslut avsåg avslag på grund av brister i anställningsvillkoren. Av dessa 113 avslagsbeslut hade arbetskraftsinvandraren fått för låg lön i 60 fall, otillräckligt försäkringsskydd i 17 fall och 36 fall var en kombination av flertalet brister.
Migrationsverket ansåg i 15 av 48 beslut att anställningserbjudandet inte längre var aktuellt. I 32 beslut gjorde Migrationsverket bedömningen att ansökan om förlängning avsåg en ny tjänst och att rekryteringsförfarandet inte var förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen, dvs. att unionsföreträdet inte hade iakttagits. Ett beslut gällde avslag på grund av skenanställning.
Första kvartalet 2015 beviljade Migrationsverket sammanlagt 4 894 arbetstillstånd för arbetskraftsinvandrare som omfattas av reformen om arbetskraftsinvandring från 2008. Andra kvartalet 2015 fick 8 146 personer arbetstillstånd. Av dessa var 4 097 bärplockare. Under 2015 beviljade Migrationsverket sammanlagt 20 146 arbetstillstånd, varav 7 426 stycken avsåg förlängningsansökningar. Migrationsverket fattade totalt 3 303 avslagsbeslut 2015. Ändringsfrekvensen i migrationsdomstolarna 2015 för beslut om arbetstillstånd i både förstagångs- och förlängningsansökningar var 3–4 procent.
Vi har även gått igenom beslut om efterkontroller, en av åtgärderna som infördes den 1 augusti 2014 för att motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Sedan Migrationsverket påbörjade efterkontrollerna i juli 2015 har sammanlagt 522 efterkontroller genomförts. Av dessa har Migrationsverket beslutat att öppna ett ärende om återkallelse i 271 fall och fattat 151 beslut. Av besluten återkallades tillstånd i 81 fall, 36 fall ledde inte till återkallelse, 33 avskrevs och 1 lämnades utan åtgärd. I cirka hälften av efterkontrollerna har Migrationsverket initierat ärenden om återkallelse och i ungefär hälften av dessa ärenden har beslut fattats om återkallelse. Det innebär att närmare 30 procent av initierade återkallelseärenden har lett till återkallelse av arbetstillstånd.
Av vår kartläggning framgår att det återkommande förekommit felaktigheter i anställningsvillkoren för arbetskraftsinvandrare. Grunden för avslag både vid förstagångs- och förlängningsansökningar berodde på brister i anställningsvillkoren i 375 av totalt 753 beslut, vilket utgör närmare 50 procent av avslagsbesluten. Sammanlagt avslogs 116 ansökningar med motiveringen att det rörde sig om en skenanställning. Det motsvarar cirka 15 procent av samtliga beslut i kartläggningen. Även vid genomgången av beslut om återkallelse efter genomförda efterkontroller framkommer brister huvudsakligen i anställningsvillkoren.
Förslag
En uttrycklig bestämmelse om skenanställning
Vi föreslår att det införs en ny paragraf i utlänningslagen där det föreskrivs att arbetstillstånd ska avslås om det finns en erbjuden anställning som uppfyller villkoren i 6 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716), UtlL, men erbjudandet har upprättats uteslutande i syfte att kringgå reglerna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd.
Det är omständigheterna i varje enskilt fall som blir avgörande för bedömningen om det föreligger en skenanställning eller inte. Migrationsverket har bevisbördan för att en anställning har erbjudits uteslutande i syfte att kringgå reglerna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Bedömningen ska ske utifrån objektiva grunder och Migrationsverket måste visa på en eller flera konkreta omständigheter som varit ägnade att ifrågasätta syftet med den erbjudna anställningen på sådant sätt att tillstånd avslagits.
En uttrycklig bestämmelse om skenanställning ger Migrationsverket anvisningar för prövningarna. Det ökar vidare effektiviteten i arbetet med att upptäcka och motverka missbruk av regelverket. En bestämmelse om skenanställning kan även få en avhållande effekt för de som avser att kringgå reglerna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Därmed upprätthålls legitimiteten för regelverket gällande arbetskraftsinvandring.
Straffansvar för arbetsgivare
Straffansvar för arbetsgivare föreslås införas med följande innebörd. Den som har anställt en utlänning och uppsåtligen inte har uppfyllt villkoren enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 UtlL, vilket har lett till att utlänningens ansökan om förlängt arbetstillstånd har avslagits eller utlänningens arbetstillstånd har återkallats, döms till fängelse i högst ett år. När omständigheterna är mildrande döms till böter. Motsvarande gäller för den som har erbjudit en utlänning en anställning uteslutande i syfte att kringgå reglerna om uppehållstillstånd och arbetstillstånd, och det har lett till att utlänningens ansökan om arbetstillstånd har avslagits.
För ansvar krävs således först att rättstillämpande myndigheter klarlagt och fattat beslut om att det förekommit brister i anställningsvillkoren eller att det rör sig om en skenanställning. Dessutom ska bristerna i anställningsvillkoren ha lett till att en ansökan om förlängt arbetstillstånd har avslagits eller att ett arbetstillstånd har återkallats. Vad gäller skenanställning ska ansökan om arbetstillstånd ha avslagits.
Det förfarande som straffbeläggs är allvarligt. Det är viktigt att legitimiteten för regelverket upprätthålls och att arbetskraftsinvandrare som en konsekvens av det inte utnyttjas. Maximistraffet föreslås därför uppgå till ett års fängelse. Det kan finnas handlingar som inte är så straffvärda att fängelse bör komma i fråga, varför det bör finnas en möjlighet att döma till böter vid mildrande omständigheter. Straffbestämmelsen riktar sig emellertid mot arbetsgivare som förutsätts känna till de regler som gäller för att rekrytera arbetskraft från tredjeland. Av den anledningen menar vi att det är i få fall som omständigheter bör anses vara mildrande. Vad som konstituerar mildrande omständigheter får bedömas i varje enskilt fall med beaktande av bland annat i vilken grad och i vilken omfattning det har brustit. Det blir slutligen en uppgift för rättstillämpningen att fastställa.
Möjlighet att underlåta återkallelse när arbetsgivaren på eget initiativ har vidtagit rättelse
I betänkandet lämnas förslag på att det i vissa fall kan vara möjligt att underlåta återkallelse av tidsbegränsade uppehållstillstånd för arbete. Att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ofrånkomligen ska återkallas utan att arbetsgivaren på eget initiativ ges möjlighet att åtgärda bristen i vissa fall leder enligt vår uppfattning till ett orimligt resultat. Det kan förekomma situationer där både arbetskraftsinvandraren och arbetsgivaren är angelägna om fortsatt anställning, trots att det har förekommit brister i anställningsvillkoren.
Tillstånd bör därför inte återkallas om arbetsgivaren på eget initiativ har vidtagit åtgärd så att förutsättningarna för arbetstillstånd är uppfyllda. Att arbetsgivaren på eget initiativ har vidtagit åtgärd som leder till att förutsättningarna för arbetstillstånd är uppfyllda innebär att arbetsgivaren självmant har rättat till bristen utan att Migrationsverket har påtalat bristen eller har meddelat att ett ärende om efterkontroll kommer att initieras. När Migrationsverket har påtalat bristen finns inte längre möjlighet för arbetsgivaren att vidta rättelse som kan avvärja en återkallelse av tillstånd.
Direktåtkomst
Enligt vårt förslag ska Migrationsverket få medges direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter från Skatteverkets beskattningsdatabas, Kronofogdemyndighetens utsöknings- och indrivningsdatabas samt Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens socialförsäkringsdatabas, om uppgifterna behövs för handläggning av ansökningar om uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 5 kap. 5 § första stycket 1 och 6 kap. 2 § första stycket UtlL eller för kontroll av sådana arbetstillstånd. Bestämmelser om detta föreslås tas in i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet och socialförsäkringsbalken (2010:110).
Närmare precisering av direktåtkomsten bör i enlighet med den författningsteknik som i dag är bruklig när direktåtkomst regleras tas in i författningar som rör personuppgiftsbehandling hos respektive värdmyndighet. Det innebär att bestämmelser om precisering av uppgifter som direktåtkomst får medges till föreslås tas in i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet, förordningen (2001:590) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. I dessa förordningar föreslås även att särskilda sekretessbrytande bestämmelser tas in.
Efterkontroller
Vi föreslår också att regeringen ska få meddela ytterligare föreskrifter om Migrationsverkets genomförande och redovisning av kontroll av arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL, s.k. efterkontroller. Migrationsverket kan sedan den 1 augusti 2014 under löpande tillståndstid genomföra kontroller av beviljade arbetstillstånd i enlighet med 6 kap. 6 a § utlänningsförordningen (2006:97), UtlF. Migrationsverket kan kontrollera att arbetet har påbörjats inom viss tid från tillståndets första giltighetsdag och att förutsättningarna för tillståndet fortfarande är uppfyllda.
Vi anser att det är angeläget att systemet med efterkontroller är ett kontrollverktyg som är flexibelt och hållbart över tid för att effektivt upptäcka och hindra missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Efterkontrollerna kan enligt vår bedömning behöva anpassas och preciseras efter rådande förhållanden beroende på nytillkomna omständigheter och förfaranden som utgör missbruk eller utnyttjande. Mot bakgrund av att det på kort tid kan tillkomma behov av preciseringar för att upprätthålla effektiviteten av efterkontrollerna anser vi att regeringen bör få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om Migrationsverkets genomförande och redovisning av efterkontroller. Det kan bli fråga om en ingående och detaljerad reglering varför en sådan bestämmelse med fördel tas in i utlänningsförordningen. Ett bemyndigande som innebär att regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om genomförande och redovisning av kontroll av arbetstillstånd föreslår vi tas in i utlänningslagen.
Förkortade tidsfrister för återkallelse av tillstånd och för omställning
Efterkontroller ger Migrationsverket möjlighet att kontrollera att arbetet har påbörjats inom fyra månader från tillståndets första giltighetsdag och att förutsättningarna för arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL är uppfyllda under tillståndstiden. Om det förekommer brister i dessa avseenden ska tidsbegränsade uppehållstillstånd för arbete återkallas enligt 7 kap. 7 e § UtlL. En utlänning vars tillstånd har återkallats har möjlighet att under fyra månader söka nytt arbete, s.k. omställningsperiod. Omställningsperioden för en utlänning vars anställning har upphört är tre månader enligt 7 kap. 3 § första stycket 2 UtlL.
Vi anser att det är viktigt att sökanden ges rimlig tid att hitta ett nytt arbete när ett ärende om återkallelse har inletts eller när anställningen har upphört. Samtidigt anser vi att det är angeläget att missbruk av regelverket och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare upptäcks och åtgärdas så snart som möjligt. Det är vidare betydelsefullt att bestämmelserna om dessa tidsfrister är förutsägbara och rättssäkra. Att ha varierande tidsfrister kan skapa osäkerhet och oklarhet både hos arbetsgivare och hos arbetskraftsinvandrare. Möjligheten att verkningsfullt upptäcka och motverka missbruk och utnyttjande samt den förutsägbarhet enhetliga tidsfrister ger, väger enligt vår uppfattning tyngre än den eventuella negativa påverkan för arbetskraftsinvandraren som förkortad tid om en månad kan innebära för att söka nytt arbete. Att så tidigt som möjligt åtgärda missbruk och utnyttjande stärker enligt vår uppfattning vidare arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden.
Därför föreslår vi att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete ska återkallas för en utlänning som har fått arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL om utlänningen inte inom tre månader från tillståndets första giltighetsdag har börjat arbeta. Vi föreslår vidare att en utlänning vars anställning upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om återkallelse av tillstånd har inletts, men innan Migrationsverket fattat beslut i ärendet, har tre månader på sig att söka en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller ansöka om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas. Detta föranleder följdändringar i bestämmelsen om efterkontroll i 6 kap. 6 a § UtlF innebärande att Migrationsverket får kontrollera att arbetskraftsinvandraren påbörjat arbetet inom tre månader från tillståndets första giltighetsdag.
Ett system för effektivare prövning av uppehållstillstånd och arbetstillstånd
Vi anser att Migrationsverket bör ges i uppdrag att, i samråd med arbetsmarknadens parter, ta fram ett system för effektivare prövning av ärenden om uppehållstillstånd och arbetstillstånd. De arbetsgivare som kvalificerar in i systemet kommer att kunna få en mer skyndsam handläggning både vid förstagångs- och förlängningsansökningar. Vår uppfattning är att det bör ställas höga krav på de arbetsgivare som får ingå i systemet.
Vi anser att det är viktigt att underlätta rekrytering av arbetskraft från tredjeland samtidigt som reglerna för arbetskraftsinvandring efterlevs. Arbetsmarknadens parter har intresse av att processen med att rekrytera arbetskraft från tredjeland går skyndsamt samt att skötsamma arbetsgivare återkommande kan rekrytera på ett verkningsfullt sätt samtidigt som regelverket följs och respekteras. Tredjelandsmedborgaren gynnas vidare av ett sådant system då hon eller han med en arbetsgivare som omfattas av systemet får ett snabbare och mer förutsägbart ansökningsförfarande.
Alternativa överväganden
I ett avsnitt redovisar vi förslag som övervägts under utredningen, men som vi valt att inte gå vidare med. Anledningen till det är att vi inte anser att dessa förslag på ett effektivt och ändamålsenligt sätt underlättar arbetskraftsinvandringen eller stärker arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. Vissa förslag har vi bedömt falla utanför utredningens uppdrag.
Vi har diskuterat krav på anställningsavtal och begränsningar i arbetsgivarens möjligheter att försämra anställningsvillkoren efter att arbetstillstånd har beviljats. Vi har vidare övervägt ett förslag om införande av försäkring innebärande att arbetsgivaren, för att uppehållstillstånd och arbetstillstånd ska beviljas, i förväg betalar in ett belopp som för viss tid täcker kostnader för bland annat lön och avgifter samt försäkring för arbetskraftsinvandraren enligt anställningserbjudandet. Försäkringen skulle aktualiseras i de fall arbetsgivarens verksamhet upphör eller arbetsgivaren inte längre uppfyller gällande villkor för arbetstillstånd.
Dessutom har vi diskuterat utökade kontroller av arbetsgivare i form av efterkontroller vid samtliga kategorier arbetstillstånd, behov av fristående kontrollfunktion inom Migrationsverket, behov av karenstid för arbetsgivare som dömts enligt föreslagen straffbestämmelse, kränkningsersättning till arbetskraftsinvandrare och vissa övriga åtgärder.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2018. Vår bedömning är att det inte finns behov av några särskilda övergångsbestämmelser.
