: : : :

Arbetsrättsligt förarbete:

Myndighetschefers villkor
SOU 2011:81

tisdagen den 13 december 2011 Utredningsförslag – SOU ]

» Länk till SOU 2011:81

» Sök remissvar på webben

Utredning: Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer (Fi 2010:07)

Ordförande / Utredare: Sten Heckscher

Departement: Socialdepartementet

Relaterat :
Dela :

I betänkandet görs en översyn av anställningsvillkoren för de chefer som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen. Utgångspunkten för våra överväganden är konstitutionell. Förvaltningen lyder under regeringen och har till uppgift att förverkliga dess politik. Den grundläggande uppgiften för en chef i statsförvaltningen är att leda arbetet i enlighet med statsmakternas intentioner. Myndighetschefen anställs av regeringen och har att svara inför regeringen. En myndighetschefs arbetsuppgifter och anställningsförhållanden är speciella. Detta motiverar särskilda överväganden vad gäller anställningsvillkoren.

I förhållande till regeringen är myndighetschefen arbetstagare, även om han eller hon har en ledande ställning och företräder staten som arbetsgivare. Anställningsvillkoren måste vara sådana att staten kan dra till sig duktiga chefer.

Anställningsvillkoren för myndighetschefer ska vara utformade så att de dels främjar möjligheterna för regeringen att rekrytera de mest lämpade, dels motsvarar regeringens krav på god ekonomisk hushållning med statens resurser.

Anställningsform och längd på anställning

Regeringen måste – mot bakgrund av myndigheternas ställning och vårt konstitutionella styrsystem – alltid ha möjlighet att besluta vem som ska leda arbetet i statsförvaltningen. Detta ligger i linje med vår uppfattning att det är bra med tidsbegränsade uppdrag som myndighetschef. Vi redogör för två tänkbara lösningar vad gäller anställningsform. Det ena är att anställa myndighetschefer tills vidare i Regeringskansliet, och att sedan ge dessa olika tidsbegränsade chefsuppdrag i statsförvaltningen. Det andra alternativet är den nuvarande ordningen att anställa myndighetschefer tidsbestämt för olika chefsuppdrag. Mot bakgrund av regeringens möjlighet att regelbundet analysera vilken chefskompetens den efterfrågar och den enskildes anställningstrygghet föreslår vi att de chefer som leder förvaltningsmyndigheter som lyder omedelbart under regeringen, med undantag för de som anställs med fullmakt, ska anställas tidsbegränsat.

Vi har funnit att nuvarande praxis om sex års anställningstid är bra. Vi betonar dock att det ska stå regeringen fritt att avvika från den rekommenderade anställningstiden. Det är ändamålsenligt att regeringen, efter samråd med den enskilde, också fortsatt ska kunna förlänga en anställning. Regeringen måste emellertid arbeta mer aktivt för att i god tid ta upp frågan om fortsatt anställning med berörd myndighetschef.

Anställningsskydd, uppsägning, avskedande m.m.

En myndighetschef har ett starkt anställningsskydd under tiden för sin tidsbegränsade anställning. Det är en bra ordning. Därför är det lämpligt att en sådan anställning inte kan sägas upp, och det bör också framgå av lag. En myndighetschefs arbete och relation till sin arbetsgivare går inte att jämställa med andra statliga arbetstagares förhållande till sin arbetsgivare. Det motiverar att denna arbetstagargrupp ska vara fortsatt undantagen från lagen (1982:80) om anställningsskydd, LAS, generella tillämpningsområde. Emellertid bör, liksom i dag, en myndighetschef kunna avskedas, om vederbörande grovt har åsidosatt sina åligganden gentemot arbetsgivaren.

Förflyttningsinstrumentet och möjligheten att skilja affärsverkscheferna från anställning

Den ursprungliga grunden till reglerna om förflyttning – intresset av att den statliga förvaltningen skulle utvecklas på det sätt som staten fann bäst förenligt med samhällets behov – gäller fortfarande. Förflyttningsinstrumentet är nödvändigt för att den parlamentaristiska ansvarskedjan ska hänga ihop. Om regeringen anser att en myndighetschef inte längre bör vara chef för en viss myndighet, måste regeringen kunna omplacera denne och utse en ny chef. Förflyttningsinstrumentet betonar det tidsbegränsade arbetsgivaransvaret och ger samtidigt regeringen en möjlighet att få arbetsuppgifter utförda under den överenskomna anställningstiden. Vi belyser särskilt nackdelar med förflyttningsinstrumentet, vad det innebär att arbetstagaren ska få en ny anställning efter förflyttning och hur regeringens agerande – i de enstaka förflyttningssituationer som kan tänkas uppstå – kan förbättras. Vi föreslår också att kretsen av de myndighetschefer som omfattas av förflyttningsskyldigheten ska omfatta också cheferna för affärsverken.

Vidare föreslår vi att möjligheten att arbetsrättsligt tvista om ett förflyttningsbeslut avskaffas. Ett sådant beslut bör gälla omedelbart. Regeringen bör bl.a. av konstitutionella skäl svara politiskt, inte juridiskt, för sådana beslut.

Lön och andra villkor under tiden för anställning

Myndighetschefers löner måste spegla regeringens ambition att få bra chefer i statsförvaltningen vilka klarar av att utföra stora och svåra uppgifter. För sådana arbeten måste det utgå en bra ersättning. Vid lönesättningen av myndighetschefer ska arbetets karaktär, men även marknads- och rättviseförhållanden, ha avgörande betydelse. Därtill kommer att den enskildes ansvar och prestationer måste ha betydelse för lönesättningen. Vi föreslår att alla myndighetschefer som omfattas av utredningen fullt ut ska lönesättas individuellt. Det bör ske utifrån tydliga och öppna kriterier relaterade till de krav som ställs på befattningen samt till chefens kvalifikationer och erfarenheter. Det är vidare önskvärt att revisionen av myndighetschefers löner hanteras professionellt, mer samlat och på ett mer övergripande sätt än vad som sker i dag.

Det finns inte någon anledning att bygga ut de särskilda villkor som kan vara förknippade med en anställning som myndighetschef, men det bör även fortsatt vara möjligt för myndighetschefer att få förmånsbil, ersättning för daglig pendling och ersättning vid dubbel bosättning.

De utvecklings- och utbildningsinsatser som erbjuds myndighetschefer är viktiga, gör uppdraget mer attraktivt och bör utvecklas. Vi föreslår också att alla myndighetschefer bör erbjudas att delta i den introduktion och utveckling som regeringen i dag erbjuder den stora majoriteten av dessa chefer.

En bättre bild av uppdrag och villkor

En bättre dialog om förutsättningarna för ett uppdrag som myndighetschef gör villkoren för en anställning som myndighetschef mer attraktiva. Många myndighetschefer känner inte till att de i nuläget omfattas av anställningsvillkor som i mångt och mycket skiljer sig från vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. Vi betonar särskilt vikten av att en myndighetschef får vetskap om vilka villkor som avviker från vad som är gängse. En myndighetschef bör t.ex. känna till vad som kan hända om han eller hon inte utför sitt arbete enligt regeringens förväntningar, och vilka möjligheter vederbörande har att avsluta sin anställning.

Vi föreslår också att regeringen bör till alla myndighetschefer, inklusive landshövdingarna, delegera uppgiften att utse sin ställföreträdare. Om speciella förhållanden så kräver, kan naturligtvis regeringen ta tillbaka en sådan delegerad beslutanderätt. Vid de statliga lärosätena bör det dock även fortsatt vara lärosätets styrelse som utser rektors ställföreträdare.

Regler om myndighetschefers anställningsvillkor bör tas in i en ny lag. På så sätt blir det öppet och tydligt på vilka punkter dessa har särskilda villkor. För de myndighetschefer som anställs med fullmakt bör dock, liksom i dag, särskilda bestämmelser gälla.

Regeringen som arbetsgivare för myndighetscheferna

För att regeringen fullt ut ska kunna dra nytta av sin förvaltning måste regeringen i sin funktion som arbetsgivare för myndighetscheferna fungera väl. En arbetstagare ska inte behöva vara osäker på vem som utövar arbetsgivarfunktionen och vem han eller hon ska se som ”sin chef”. En viss regelbundenhet i kontakterna mellan arbetsgivare och arbetstagare är önskvärd. Vi ser det därför som nödvändigt att det finns en utpekad individ som har ansvaret för att funktionen utövas och fungerar väl. Det är lämpligt att det är statssekreteraren vid det departement till vilket myndigheten hör som svarar för detta. Vi betonar särskilt att det också finns myndighetschefer för vilka arbetsgivarfunktionen är lite speciell och kräver särskilda överväganden. Hur kontakterna fungerar hänger dock inte bara på arbetsgivaren. Arbetstagaren måste själv aktivt arbeta för att kontakterna fungerar och för att få kännedom om villkoren för sin anställning. För att relationen mellan arbetsgivare och arbetstagare ska fungera måste båda parter ha tillräckliga kunskaper om det regelverk som styr dels relationen mellan regeringen och myndigheterna, dels förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Arbetsgivar- och arbetstagarförhållandet måste bygga på ömsesidig respekt och ge utrymme för personliga kontakter. Det bör också finnas en viss förutsebarhet i relationen mellan arbetsgivarens representant och arbetstagaren.

Ändamålsenliga avgångsförmåner

Myndighetschefers uppdrag innehåller sådana särdrag att det motiverar att deras villkor i vissa avseenden avviker från vad som i allmänhet gäller på arbetsmarknaden. För myndighetschefer som anställs tidsbegränsat finns ett behov av rimliga och realistiska avgångsförmåner som fungerar både när dessa chefer är mitt i sin yrkeskarriär och mot slutet av densamma. Möjligheten till inkomstgaranti och avgångsvederlag föreslår vi ska finnas kvar, men vi betonar att syftet med sådana förmåner ska göras tydligt. Vidare föreslår vi att sådana förmåner – i vissa situationer och i förhållande till vissa typer av inkomster – även fortsatt ska kunna minskas, men också jämkas.

En inkomstgaranti ska ge en tillfällig försörjning i avvaktan på annan anställning eller rätt till ålderspension, en ekonomisk trygghet för den arbetstagare som befinner sig nära pensionsåldern och som vid anställningstidens utgång står utan en ny anställning. Begreppet inkomstgaranti betonar också själva trygghetsaspekten i ersättningen. Kriterierna för inkomstgaranti bör förändras. Vi föreslår bl.a. att åldersgränsen för inkomstgaranti höjs med sex år till 61 år och att beräkningen av storleken på garantin förändras.

En möjlighet till avgångsvederlag ska bidra till en genomtänkt rörlighet i chefskollektivet. Det gynnar både staten, den enskilde och näringslivet. Ett avgångsvederlag ger en ekonomisk trygghet under den omställningstid som den enskilde kan behöva för att söka och få en ny lämplig anställning. Vederlaget ska även fortsatt kunna betalas ut under maximalt 24 månader.

Bestämmelser om avgångsförmåner ska vara enkla att tillämpa och förstå. En förordning som reglerar en rätt till avgångsförmåner ska, liksom i dag, vara det huvudsakliga ramverket för att ange i vilka situationer sådana förmåner kan utgå. Förordningen bör, med vissa undantag, tillämpas på alla myndighetschefer som är anställda tidsbegränsat, dvs. även bl.a. rektorer vid universitet och högskolor. Även chefen för Säkerhetspolisen bör omfattas av förordningen. De myndighetschefer som är tjänstlediga från en annan anställning och de som har en fullmaktsanställning, bör dock inte omfattas av förordningen. Förordningen bör inte heller tillämpas för det fall att individuella överenskommelser om förmåner tagits in i beslutet om anställning.

För de myndighetschefer som inte kommer att omfattas av förordningen, och också för vissa andra arbetstagare i statlig chefsanställning, föreslår vi att regeringen ska ha fortsatt möjlighet att betala ut avgångsförmåner till dessa med stöd av det s.k. frikretsavtalet. Avtalsparterna bör löpande överväga på vilka anställningar avtalet ska kunna tillämpas. Regeringen bör upphöra med att tillämpa det s.k. verksledningsbemyndigandet som stöd för beslut om avgångsförmåner. I ett anställningsbeslut bör dokumenteras vilka avgångsförmåner som kan komma i fråga efter avslut på en anställning.

Systemägarens ansvar

Vi beskriver hur förflyttningsinstrumentet och myndighetschefers rätt till avgångsförmåner med jämna mellanrum sätts i fråga och utsätts för kritik. Vi betonar att det är angeläget att företrädare för regeringen i sådana situationer tydligt förklarar och försvarar de system som regeringen själv har ansvar för.

Att dra nytta av f.d. myndighetschefers kompetens

Vi har föreslagit att de myndighetschefer som omfattas av utredningen även fortsättningsvis ska anställas tidsbegränsat. Av detta följer att det är naturligt att en myndighetschef inte ska ha en ovillkorlig rätt att arbeta fram till pensionsåldern enligt gällande kollektivavtal eller, med stöd av LAS regler, fram till 67 år. Det skulle i förlängningen påverka regeringens möjligheter att styra statsförvaltningen. Regeringen har emellertid full frihet att erbjuda en avgående myndighetschef andra typer av uppdrag. Vi föreslår att regeringen mer aktivt än i dag ska ta till vara myndighetschefernas kompetens också efter en anställning som myndighetschef.

Två övriga frågor

Sekretess gäller i ärenden om anställning av en myndighetschef. Vi föreslår att rektorerna inte längre ska vara undantagna från denna reglering. När styrelsen beslutar om att höra lärare, övriga anställda och studenter vid lärosätet ska dock sekretessen upphöra att gälla för uppgifter om den eller de kandidater som hörandet avser. Vidare bör regeringen på nytt överväga att offentligt ge till känna när det finns lediga anställningar som landshövding.

Dela :

» Se alla nyare förarbeten om arbetsrätt

Sören Öman
» CV
» Föredrag
» Skrifter

Sören Öman har samlat referenser till nyare för­ar­beten till lag­stift­ning (offent­ligt tryck) av mer central arbets­rättslig be­tydelse (148 st. hittills). Det gäller på­gående ut­red­ningar, ut­red­nings­för­slag, lag­råds­remisser och propo­si­tioner sedan 2010.

Sören Öman har synner­ligen om­fattande och bred erfaren­het av offent­liga ut­red­ningar och ut­arbetande av lag­förslag sedan början av 1990-talet. Han har också gett ut flera böcker om arbets­rätt, bl.a. en kommen­tar till an­ställ­nings­skydds­lagen som finns i bokform och upp­dateras löpande på inter­net och en om­fattande bok om rätts­praxis kring an­ställ­nings­skyddet som kommit ut i åtta upp­lagor hittills.