: : : :

Utrednings­betänkande med Sören Öman :

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten – en samlad utvärdering (SOU 2002:32)

 

Arbetsmarknadsrätt ]

ISBN: 91-38-21657-4

Antal sidor: 366 sid.

Departement: Justitiedepartementet

Utredning: Arbetsgivarpolitikutredningen

Ordförande / Utredare: Gunnar Holmgren

Sören Ömans roll i utredningen: Expert

Dela :

Kommande publika föredrag av Sören Öman :

I föreliggande betänkande lägger utredningen i enlighet med sina direktiv fram en samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reform, som genomfördes den 1 juli 1994.

Bakgrund

Den arbetsgivarpolitiska reformen innebar att Arbetsgivarverket ombildades till en uppdragsmyndighet, finansierad och styrd av myndigheterna. Reformen innebar vidare att riksdagen inte längre skulle godkänna kollektivavtal om anställningsvillkor för de anställda inom det statliga avtalsområdet. En förutsättning för reformen var det några år tidigare införda systemet med ramanslag, varigenom en tydlig gräns drogs mellan riksdagens och regeringens ansvar för den totala utgiftsutvecklingen och parternas ansvar för en ändamålsenlig lönebildning. Det ansvar som riksdagen och regeringen i dag har kommer till uttryck genom att de via rambudgeteringen anger de finansiella förutsättningarna för myndigheternas arbetsgivarpolitik.

Regeringen har i 8 § verksförordningen (1995:1322) förtydligat myndighetschefernas ansvar för arbetsgivarpolitiken i staten. De statliga myndigheternas chefer skall dels ansvara för arbetsgivarpolitiken vid den egna myndigheten och företräda myndigheten som arbetsgivare, dels i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Vidare skall chefen se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten samt skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.

Uppdraget

Utredningens uppdrag har varit att utvärdera den arbetsgivarpolitiska reformen och därvid

Utredningsarbetets inriktning

Utredningen har inriktat sitt utvärderingsarbete på frågor av mer principiell och långsiktig natur. Därvid har utredningen vid sidan av ett övergripande perspektiv i några fall använt händelseförlopp i samband med den lokala lönebildningen på vissa myndigheter för att illustrera generellt betydelsefulla frågor. Utredningen har lämnat förslag i de fall utvärderingen ansetts motivera detta.

Överväganden och förslag

Allmänna överväganden och utgångspunkter

Den statliga arbetsgivarpolitiken ger riktvärden och normer för hur myndigheterna bör agera i egenskap av arbetsgivare gentemot de statligt anställda och deras fackliga företrädare. Den är ett viktigt medel för att nå verksamhetens mål.

Utvärderingen har avsett olika aspekter på den arbetsgivarpolitiska delegeringen som beslutsmodell. De iakttagelser, överväganden och förslag som redovisas i det följande tar därför i första hand sikte på hur ansvar och befogenheter bör fördelas i det delegerade systemet. Inledningsvis finns det dock anledning att bedöma delegeringen från principiella utgångspunkter.

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen bör ses som en del av en mer allmän decentralisering av styrsystemen som ägt rum under de senaste årtiondena. Syftet med den har bl.a. varit att skapa en ökad flexibilitet och verksamhetsanpassning. Förutsättningarna för ledning av de statliga verksamheterna har anpassats till de förhållanden som råder på den övriga arbetsmarknaden. Det sker en fortlöpande utveckling av former för styrning och uppföljning som kräver ett samlat ansvar hos verksamhetsansvariga chefer. Det kan t.ex. gälla att utveckla verksamheten genom processorientering eller systematiskt kvalitetsarbete. Ett decentraliserat personalansvar och delegerade befogenheter är då nödvändiga.

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen har också ett allmänt stöd bland företrädare för myndigheterna och andra intressenter. Det finns samtidigt en enighet om att konflikträtten bör hållas samman i staten samt att frågor som berör pensioner och trygghetssystem bör ge de statsanställda likvärdiga förutsättningar.

Utvärderingen visar att det likväl finns skäl att i några avseenden utveckla systemet.

Lönebildningen i staten

Utredningen bedömer att staten som arbetsgivare sedan stabiliseringsavtalen i början av 1990-talet hittills lönebildat på en från samhällsekonomisk synpunkt ansvarsfull nivå. Det delegerade systemet har således inte medfört en negativ utveckling sett från denna utgångspunkt.

Arbetsgivarverket skall vara ett forum där den statliga lönepolitiken diskuteras och formas. Utgångspunkten bör vara att statens lönebildning skall klara svåra frågor som lönerelationer och särskilda löneökningsbehov inom en för helheten given kostnadsram där den internationellt konkurrensutsatta sektorn har en lönenormerande roll.

Delegeringen har medfört en bättre verksamhetsanpassning av lönebildningen. Den har därigenom blivit ett effektivare instrument för myndigheternas personalförsörjning. Även om det har förekommit uppmärksammade fall av osund lönekonkurrens vid den lokala lönebildningen inom några myndigheter föreligger det i grunden inte något systemfel som kan härledas till delegeringen.

För att klara de krav som kommer att ställas på de statliga arbetsgivarna framöver krävs en förbättrad samordning av förhandlingsarbetet på arbetsgivarsidan. Samordningen kan med fördel ske från ett sektoriellt perspektiv där olika sektorers frågor bör kunna diskuteras med deltagande av myndighetscheferna och Arbetsgivarverket. Det är dock inte meningen att flera olika centrala avtal (sektorsavtal) skall slutas.

Arbetsgivarsamverkan bör byggas in redan i strukturen för förberedelserna inför och arbetet under de centrala löneförhandlingarna. Liksom i dag skall de lokala förhandlingarna självfallet ske under avtalsfrihet för lokala parter. Det är viktigt att myndigheterna inom en sektor samverkar genom informationsutbyte och dialog. Ett mer samordnat förhandlingsarbete kräver bl.a. stöd i en mer ändamålsenlig lednings- och organisationsstruktur för Arbetsgivarverket.

I den lokala lönebildningen sker en utveckling mot individualisering där hela spektret av förmåner och arbetsvillkor används. Det kommer att bli allt vanligare och viktigare att kombinera lön och andra arbets- eller anställningsvillkor i en för den anställde och arbetsgivaren lämplig mix. Detta är i dag möjligt enligt avtal men utnyttjas ännu inte i någon större utsträckning. Här kan nya lösningar förväntas inte minst vad gäller lön-arbetstid. Utvecklingen av nya löneformer för att få en direktare koppling mellan verksamhetsmål/resultat och lön kommer att fortsätta. Det går möjligen också mot introduktion i större skala av prestationsrelaterade ersättningar där den anställde får ersättning för att utföra en viss uppgift. Detta sammanhänger bl.a. med hur de ökade möjligheterna till distansarbete kommer att utnyttjas i framtiden. Men utvecklingen kan leda till spänningar i organisationen och ställer nya krav både på chefernas ledarskap och på medarbetarna själva. Den skisserade utvecklingen är dock i allt väsentligt positiv och kan bidra till att staten blir mer attraktiv som arbetsgivare.

Tekniken för löneomräkning

Utredningen bedömer att den internationellt konkurrensutsatta sektorn skall vara lönenormerande även framdeles. Detta synsätt har bred acceptans. Den nuvarande konstruktionen av index för löneomräkningen, AKI-RAM, kan ge en lönekostnadskompensation som uppfattas som inkorrekt. Staten har i dag tjänstemannaavtal. Ett tjänstemannaindex ger det mest korrekta utfallet och ger myndigheterna nödvändiga förutsättningar för sin personalförsörjning. Det nuvarande produktivitetsavdraget vid löneomräkningen av anslagen kan ifrågasättas i olika hänseenden. Produktivitetsavdraget bör ligga kvar i systemet. Det bör dock utformas närmast som ett produktivitetskrav på myndigheterna som läggs fast av regeringen för en överskådlig tid.

Utredningen föreslår att löneomräkningen görs med hänsyn till arbetskraftskostnadsökningen för tjänstemän inom tillverkningsindustrin, beräknat enligt AKI-RAM. Produktivitetsavdraget bör beräknas som ett fast avdrag med utgångspunkt i de data över produktivitetsutvecklingen i privat sektor som föreligger. Det genomsnittliga produktivitetsavdraget var för perioden 1997–2002 1,3 %. Det produktivitetsavdrag som regeringen fastställer bör sedan endast ändras om den faktiska framtida produktivitetsutvecklingen visar på en trendmässig avvikelse från det fasta avdraget.

Den arbetsgivarpolitiska delegeringen

Utredningen bedömer att ledningsstrukturen i Arbetsgivarverket bör ses över. Det är möjligt att arbetsgivarkollegiet när Arbetsgivarverket bildades initialt hade en betydelsefull roll för att skapa en sammanhållen arbetsgivarorganisation. Numera framstår kollegiet främst som en administrativ överbyggnad. Det är inte i kollegiet som verket hämtar sin legitimitet som företrädare för myndigheterna utan i det arbete som bedrivs i styrelsen, sektorer, delegationer och nätverk m.m.

Arbetet i Arbetsgivarverkets styrelse fungerar bra. Styrelsen har tagit en aktiv och engagerad roll i samband med statens avtalsförhandlingar. Styrelsen skall svara för verksamheten i enlighet med arbetsgivarkollegiets föreskrifter och beslut men upplevs allmänt som den som leder hela verksamheten. Kollegiet uppfattas däremot av de flesta som en instans utan annan egentlig uppgift än att välja styrelse. Den uppgiften kan lösas på annat sätt än genom ett arbetsgivarkollegium.

Utredningen föreslår att arbetsgivarkollegiet utmönstras ur Arbetsgivarverkets organisation. Arbetsgivarverket föreslås ledas av en styrelse. Arbetsgivarverket skall i sin verksamhet vara fristående från regeringen. Styrelsen skall liksom i dag anställa generaldirektören. Styrelsen skall ha fullt ansvar för verksamheten.

Utredningen föreslår att regeringen utser ledamöter samt ordförande och vice ordförande i styrelsen efter förslag av en valberedning. Detta tydliggör att myndighetscheferna skall ha ett fortsatt avgörande inflytande i verket.

Valberedningen bör liksom i dag bestå av fem myndighetschefer utanför styrelsen, varav en ordförande. Valberedningen skall till regeringen, förutom namnförslagen, föreslå den tid som bör gälla för ett förordnande.

Utredningen bedömer att verksamheten i sektorer och delegationer har utvecklats väl i Arbetsgivarverket. Samtidigt finns det anledning att nu stärka och formalisera förutsättningarna för arbetsgivarsamverkan. Ett skäl är att det finns ett allmänt behov av att fokusera på samverkan i ett delegerat system. Ett annat skäl är att den nya ledningsstrukturen, sedan kollegiet utmönstrats, bör stödjas av rådgivande organ som är lämpade för effektiv samverkan och för förankring av viktigare arbetsgivarfrågor.

Utredningen föreslår mot den bakgrunden att sektorsråd införs. De bör byggas upp på mönster av nuvarande delegationer. För den vidare indelningen ser utredningen några alternativ. I ett alternativ är sektorerna och sektorsråden fyra till antalet. I den första sektorn ingår universitet och högskolor, i den andra Centro-gruppens myndigheter, i den tredje affärsverken och uppdragsmyndigheterna och i det fjärde i princip övriga myndigheter, inkl. alla små myndigheter. I ett annat alternativ behålls nuvarande 9 sektorer och nuvarande delegationer bildar sektorsråd. Ytterligare ett alternativ kan vara att låta alla små myndigheter bilda en helt egen sektor. För en sådan lösning talar att den föreslagna nya ledningsstrukturen kan kräva att de små myndigheterna får ökad uppmärksamhet och ett bättre stöd.

Sektorer och sektorsråd bör anges i Arbetsgivarverkets instruktion. Det lägsta antalet sektorer bör också anges. Det är rimligt att regeringen lägger fast dessa grunder. I övrigt bör styrelsen ges handlingsutrymme. I instruktionen därför föreslås en bestämmelse att i Arbetsgivarverket skall finnas minst fyra sektorer. Varje sektor skall företrädas av ett sektorsråd. Den närmare indelningen i sektorer bör bestämmas av styrelsen. Styrelsen bestämmer också antalet ledamöter i resp. sektorsråd samt utser dess ledamöter och ordförande. Styrelsen skall samråda med sektorsråden om inriktningen av förhandlingsarbetet och andra frågor enligt styrelsens bedömande. Styrelsen bör också använda sektorsråden i arbetet med att utse valberedningen. Myndigheterna skall inom ramen för resp. sektorsråd samverka i alla väsentliga arbetsgivarpolitiska frågor.

Befogenhetsfördelningen i vissa fall

Utredningen bedömer att genom bl.a. reformerna på pensionsområdet minskar behovet av lokala pensionslösningar på myndigheterna. Vissa myndigheter kan dock fortfarande ha särskilda behov av verksamhetsanpassade lösningar för att kunna arbeta på lång sikt med sina personalförsörjningsfrågor. Inte minst viktigt är detta med hänsyn till det kommande generationsskiftet.

Statens myndigheter bör ges så långt det är möjligt likvärdiga förutsättningar att agera som andra arbetsgivare. Med detta betraktelsesätt är det rimligt att ge myndigheterna möjligheter att förverkliga de intentioner som finns i de centrala och lokala kollektivavtalen. För statens del tillkommer emellertid att det inte får förekomma att myndigheterna avtalar om förmåner – t.ex. i syfte att mer generellt sänka avgångsåldern – som ytterst kommer att belasta staten i form av ökade kostnader. Det är därför av övergripande intresse att sätta tydliga ramar i dessa frågor. Arbetsgivarverket bör därför ta ett mer direkt ansvar för att hålla ihop dessa frågor i staten.

Utredningen föreslår att Arbetsgivarverket gör en översyn av de s.k. arbetsgivarnycklarna. En åtgärd som Arbetsgivarverket bör överväga är att – i vissa frågor – inte delegera till centrala myndigheter att själva sluta lokala kollektivavtal. En annan åtgärd som i det sammanhanget skulle kunna komma i fråga är att lokala kollektivavtal – såvitt avser vissa frågor – skulle slutas under förbehåll av Arbetsgivarverkets godkännande. Skulle Arbetsgivarverkets åtgärder enligt förslaget inte visa sig tillräckliga får regeringen överväga ytterligare åtgärder.

När det gäller frågan om överföring av medel bör ett förtydligande lämpligen kunna intas i ESV:s tillämpningsföreskrifter. Regeringen föreslås uppdra åt ESV att göra en översyn i syfte att åstadkomma ett sådant förtydligande och att lämna förslag till de åtgärder som i övrigt kan vara påkallade.

Kompetensförsörjningen

Utredningen bedömer att statsförvaltningen står sig mycket väl och detta inte minst vid en internationell jämförelse. Myndigheterna är överlag kostnadseffektiva och verksamheten ger goda resultat. Deras unikt självständiga ställning och det delegerade ansvaret, som bl.a. givit myndigheterna effektivare medel för sin arbetsgivarpolitik, har starkt bidragit till detta. Den kvalitet som statsförvaltningen visar är också en återspegling av att personalen har en hög och ökande utbildningsnivå, ofta lång erfarenhet i yrket och en stor lojalitet mot sina uppgifter. Det går dock inte att blunda för att det också finns problem vad gäller förutsättningarna för staten som arbetsgivare i framtiden

Utredningen bedömer att staten i flera avseenden – liksom andra arbetsgivare – står inför svårigheter när det gäller kompetensförsörjningen. Det generationsskifte som redan inletts kommer bl.a. att leda till kompetensbortfall och det kan för statens vidkommande uppstå allvarliga brister på kvalificerad och rätt utbildad arbetskraft. Den snabbt ökande sjukfrånvaron är ett mycket stort problem på hela arbetsmarknaden och även i staten.

Det finns anledning för myndigheterna att nu överväga hur det dagliga arbetet skall organiseras och ledas i de fall man har en stor andel äldre arbetstagare och kanske också hög sjukfrånvaro, hög arbetsbelastning som ökar pressen på medarbetarna osv. Det måste skapas arbetsförhållanden som minskar dessa negativa faktorer. Medvetenhet och ett gott personligt ledarskap är viktiga i detta sammanhang. Det pågår hos vissa myndigheter ett utvecklingsarbete som framför allt innefattar anpassning av arbetsuppgifter och arbetstider, ökade möjligheter till deltidsarbete eller arbete på distans m.m. Förbättringar i arbetsmiljön och arbetsförhållandena kan leda till förbättrade resultat i verksamheten.

Myndigheterna måste tillämpa en åldersmedveten arbetsgivarpolitik. Det är angeläget att myndigheterna stöttar varandra i arbetet. Det operativa ansvaret för att hantera dessa frågor på individnivå ligger på varje enskild myndighet, men ett samordningsansvar ligger på Arbetsgivarverket.

Uppföljning och utvärdering

Utredningen bedömer att uppföljning och utvärdering är verksamma styrmedel. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen förutsätter att regeringen skaffar sig överblick över lönebildningen och arbetsgivarpolitiken i stort. En uppföljning på aggregerad nivå bör vara enkel. Samtidigt är det tveksamt om den nuvarande årliga uppföljningen ger tillräckligt underlag för mål- och resultatdialogen med myndighetscheferna. Ett delegerat system kräver utvärdering på myndighetsnivå. En sådan utvärderingsverksamhet bör ske behovsanpassat på regeringens uppdrag.

Utredningen föreslår att den årliga uppföljningen liksom i dag skall bestå av ett antal variabler som i allt väsentligt bör inhämtas ur befintliga system. I det sammanhanget bör en ny variabel – sjuktal – tillfogas. Myndigheterna skall därutöver lämna en skriftlig redovisning av målen för kompetensförsörjningen. En behovsanpassad fördjupad utvärdering av arbetsgivarpolitiken bör normalt ske ungefär vart tredje till femte år inom enskilda myndigheter. Denna utredningsverksamhet bör styras av regeringen och bör läggas på en stabsfunktion till regeringen. En rapport skall lämnas till regeringen efter en utvärdering. En återkoppling till myndigheterna skall ske inom ramen för en utvecklad mål- och resultatdialog. En starkare anknytning till budgetprocessen bör eftersträvas.

Konsekvenser av utredningens förslag

Utredningen bedömer att de överväganden och förslag som redovisas i betänkandet i flera fall är av principiell karaktär och innefattar åtgärder som inte påverkar kostnaderna för staten. Utredningens förslag till ändringar av hur faktorerna AKI-RAM resp. produktivitetsavdraget i löneomräkningssystemet skall bestämmas (se avsnitt 7.5) kan i ett kortsiktigt perspektiv leda till ändrade kostnader. Förslaget till ändrad ledningsstruktur för Arbetsgivarverket (se avsnitt 8.7) innebär inga tillkommande kostnader för staten. Förslaget till reformerat uppföljningssystem med stöd av från en stabsmyndighet (se avsnitt 11.4) kan i sig komma att medföra ökade kostnader. Det pågår ett utvecklingsarbete inom regeringskansliet vad gäller både uppföljning av förvaltningspolitiken och hur stabsfunktionerna skall organiseras i framtiden. Kostnaderna kan finansieras genom en omfördelning av nuvarande stabsstöd till regeringen.

» Se alla betänkanden med Sören Öman

Sören Öman
» CV
» Föredrag
» Skrifter

Sören Öman har synner­ligen om­fattande och bred erfaren­het av offent­liga utred­ningar. Sedan början av 1990-talet har han i princip kontinuer­ligt an­litats för sådana utred­ningar av regeringar och ministrar med varierande politisk färg. Han har med­verkat i flera parla­men­tariska kommittéer, där politiker är leda­möter, och dess­utom många gånger själv utsetts till sär­skild utredare. Sören Öman har hittills gjort eller med­verkat i 24 offent­liga utred­ningar som av­givit 29 betänkanden om totalt 10 050 sidor och därvid sam­arbetat med 324 andra med­verkande.

Sören Öman är ord­förande i Arbets­domstolen. Han är också skilje­man, före­läsare och för­fattare. Han har lång er­faren­het från ar­bete i Regerings­kansliet och om­fattande erfaren­het av ut­red­ningar inom olika juridiska om­råden, såsom arbets­rätt och data­skydd.