Utredningen föreslår att visselblåsardirektivet huvudsakligen ska genomföras genom en ny lag som ersätter lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Den nya lagen ska gälla inom all privat och offentlig verksamhet, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som omfattas av visselblåsardirektivets tillämpningsområde.
Uppdraget
Utredningens uppdrag har varit att bedöma och lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten (visselblåsardirektivet) bör genomföras i svensk rätt. I uppdraget har ingått att föreslå inom vilka områden en ny svensk reglering ska gälla och bedöma hur denna reglering förhåller sig till andra regelverk. I uppdraget har också ingått att föreslå nödvändiga författningsåtgärder för att genomföra direktivets krav dels på skydd för rapporterande och berörda personer, dels på interna och externa kanaler och uppföljning av rapportering.
Visselblåsardirektivet
Visselblåsardirektivet antogs i oktober 2019 och ska vara genomfört senast den 17 december 2021. Syftet med direktivet är att stärka kontrollen av att unionsrätten och unionspolitiken på särskilda områden efterlevs. Det ska ske genom gemensamma miniminormer som tillgodoser en hög skyddsnivå för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten.
Enligt direktivet ska medlemsstaterna säkerställa att personer som rapporterar om överträdelser (rapporterande personer) under vissa förutsättningar ska vara skyddade mot repressalier av olika slag och att det både inom privat och inom offentlig sektor inrättas särskilda interna funktioner för rapporteringen (interna rapporteringskanaler och förfaranden). Vidare ska medlemsstaterna utse behöriga myndigheter som ska ha funktioner för rapportering av överträdelser inom annan offentlig eller inom privat verksamhet (externa rapporteringskanaler och förfaranden).
En ny lag om rapportering av missförhållanden
Utredningen föreslår att visselblåsardirektivet huvudsakligen ska genomföras genom en ny lag som ersätter lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Den nya lagen ska gälla inom all privat och offentlig verksamhet, dvs. inte endast inom de områden och vid de överträdelser som omfattas av visselblåsardirektivets tillämpningsområde.
Den nya lagen ska inte ersätta, utan komplettera, befintliga föreskrifter om rapportering av överträdelser av EU-rätten
Den nya lagen ska vara subsidiär, dvs. den ska inte tillämpas om det finns avvikande föreskrifter i lag eller förordning om rapportering av överträdelser av EU-rätten. Det har i svensk rätt införts ett antal sådana föreskrifter, framför allt inom områdena för finansiella tjänster, produkter och marknader samt inom områdena för förhindrande av penningtvätt och finansiering av terrorism. Sådana föreskrifter bör enligt vår mening finnas kvar även efter det att den nya lagen träder i kraft. Om något regleras i den nya lagen, som inte regleras i de befintliga föreskrifterna, kommer regleringen i den nya lagen att komplettera bestämmelserna om rapportering i de befintliga föreskrifterna.
Lagen ska komplettera annat skydd som finns för visselblåsare
I svensk rätt finns skydd för visselblåsare i bl.a. grundlagarna, anställningsskyddslagen, medbestämmandelagen och i rättspraxis. Den nya lagen ska inte inskränka det skydd som redan finns utan komplettera det. Det kommer därmed att vara möjligt för en visselblåsare att få upprättelse för en förlust eller kränkning på grund av en repressalie med stöd av både den nya lagen och andra regelverk. Vilket regelverk som ska tillämpas kommer i praktiken att avgöras utifrån vilken rättslig grund som den skadedrabbade väljer att föra sin talan.
Skyddets innebörd
Utredningen föreslår att en rapporterande person inte, annat än i undantagsfall, ska kunna göras ansvarig för en överträdelse av tystnadsplikt, t.ex. en överträdelse av en sekretessklausul i ett avtal eller en tystnadsplikt som följer av offentlighets- och sekretesslagen. Ansvarsfriheten ska dock inte gälla om den rapporterande personen lämnar ut en hemlig handling eller åsidosätter en s.k. kvalificerad tystnadsplikt, dvs. en sådan tystnadsplikt som har företräde framför den grundlagsfästa meddelarfriheten.
En rapporterande person ska vidare inte kunna göras ansvarig för anskaffande av information, t.ex. ansvar som följer av att den rapporterande personen har brutit mot restriktioner som en arbetsgivare har infört i fråga om tillgång till vissa lokaler eller it-system.
Rapporterande personer ska slutligen ha rätt till skadestånd från den som utsätter den rapporterande personen för en repressalie på grund av rapporteringen eller som har hindrat eller försökt att hindra rapportering. Rätt till skadestånd för repressalier gäller dock inte om den rapporterande personen genom rapporteringen har gjort sig skyldig till ett brott.
Skyddet ska omfatta en vid personkrets
Utredningen föreslår att kretsen av personer som ska ha skydd ska vara arbetstagare, egenföretagare, volontärer och praktikanter, personer som ingår i ett företags förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan, och aktieägare som är verksamma i bolaget. Personerna ska ha skydd även innan tillträde och efter att de har lämnat verksamheten.
Skydd mot repressalier ska vidare finnas för fysiska personer som bistår vid rapporteringen eller som har anknytning till den rapporterande personen samt för juridiska personer som den rapporterande personen äger, arbetar för eller på annat sätt har anknytning till.
Endast information av allmänintresse ska omfattas av skyddet
Skyddet ska gälla vid rapportering av information om missförhållanden om det finns ett allmänintresse av att de missförhållanden som rapporteras kommer fram. Detta omfattar för det första rapportering av information om sådana överträdelser av EU-rätten som omfattas av visselblåsardirektivets tillämpningsområde, t.ex. överträdelser av EU:s regelverk på finansmarknadsområdet, miljöområdet och dataskyddsområdet. Skyddet är emellertid inte begränsat till rapportering av information om överträdelser av EU-rätten, utan omfattar för det andra också rapportering av information om överträdelser av svensk lagstiftning. För det tredje omfattas i vissa fall även rapportering av information om förhållanden som inte består i att något regelverk har överträtts, men som ändå är av sådan art att det finns ett allmänintresse av att de kommer fram. Information som endast rör den rapporterande personens egna arbets- eller anställningsförhållanden ska endast omfattas i undantagsfall.
Rapportering av medvetet falsk information ska inte skyddas
För att skyddas ska den rapporterande personen ha rimliga skäl att tro att informationen som rapporteras är sann. Det innebär att det kommer att finnas ett skydd även om den rapporterande personen misstar sig i fråga om informationens riktighet, så länge personen har haft rimliga skäl att tro att informationen är sann. Däremot ska inte skyddet gälla om personen medvetet rapporterar falsk information.
Skyddet ska finnas vid rapportering via rapporteringskanaler
Om de övriga förutsättningarna är uppfyllda, har en rapporterande person skydd om personen använder sig av interna eller externa rapporteringskanaler. Den rapporterande personen ska kunna välja att rapportera internt först eller direkt via externa rapporteringskanaler.
Skyddet ska också finnas vid rapportering på andra sätt under vissa förutsättningar
Även om rapporteringen sker på annat sätt än via interna eller externa rapporteringskanaler, ska det finnas skydd under vissa förutsättningar. Intern rapportering som sker på annat sätt än via interna rapporteringskanaler skyddas om det inte finns kanaler som uppfyller lagens krav. Vidare skyddas i vissa fall extern rapportering till en myndighet som sker på annat sätt än via externa rapporteringskanaler, t.ex. om rapporteringen först har skett internt utan att mottagaren av rapporteringen vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder. Slutligen skyddas offentliggörande av information i vissa fall, t.ex. om rapporteringen skett till en myndighet, utan att den mottagande myndigheten vidtagit skäliga uppföljningsåtgärder.
Samråd med arbetstagarorganisation ska ges ett särskilt skydd
Utredningen föreslår att skyddet ska gälla även när en person överväger att rapportera och av den anledningen vänder sig till sin arbetstagarorganisation för samråd.
Det ska ställas krav på att arbetsgivare ska inrätta interna rapporteringskanaler
Arbetsgivare som vid ingången av kalenderåret hade 50 eller fler arbetstagare ska vara skyldiga att ha interna rapporteringskanaler och förfaranden för rapportering och uppföljning. Dessa rapporteringskanaler ska vara tillgängliga för rapporterande personer som är verksamma hos arbetsgivaren. Arbetsgivare ska utse särskilda personer eller enheter för att hantera kanalerna och förfarandena; dessa personer eller enheter ska vara oberoende och självständiga.
Arbetsgivare ska se till att det finns information som är tydlig och lättillgänglig om hur rapportering ska göras och om meddelarskydd. Det ska vara möjligt att genom kanalerna rapportera skriftligt eller muntligt, vilket ska kunna ske vid ett fysiskt möte. Rapporteringen ska bekräftas och den rapporterande personen ska få återkoppling om uppföljningen av rapporteringen.
Arbetsgivare som har 50 till 249 arbetstagare samt kommuner och regioner ska kunna dela på hela eller delar av funktionerna.
Det ska vara möjligt att genom kollektivavtal göra avvikelser från reglerna om interna rapporteringskanaler
Utredningen föreslår att regleringen kring utformningen av de interna rapporteringskanalerna ska vara semidispositiv, dvs. det ska vara möjligt att göra avvikelser från den genom kollektivavtal som har slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. Avvikelser får dock endast göras under förutsättning att avtalet respekterar de rättigheter som rapporterande och berörda personer har enligt visselblåsardirektivet.
Arbetsmiljöverket ska utöva tillsyn över att det inrättas interna rapporteringskanaler
Arbetsmiljöverket ska utöva tillsyn över att arbetsgivare inrättar interna rapporteringskanaler och förfaranden. För det ändamålet ska myndigheten från arbetsgivare få begära in de upplysningar och handlingar som behövs för tillsynen. Myndigheten ska också få besluta om de förelägganden som behövs för att arbetsgivaren ska fullgöra sina skyldigheter.
Det ska utses behöriga myndigheter som ska inrätta externa rapporteringskanaler
Utredningen föreslår att vissa myndigheter ska utses som behöriga myndigheter och därmed vara skyldiga att inrätta externa rapporteringskanaler och förfaranden för att ta emot, lämna återkoppling om och följa upp rapporter om överträdelser av lag eller andra föreskrifter inom de områden som omfattas av visselblåsardirektivets tillämpningsområde. Myndigheterna är Konkurrensverket, Finansinspektionen, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac), Inspektionen för strategiska produkter, Transportstyrelsen, Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, Livsmedelsverket, Strålsäkerhetsmyndigheten, Jordbruksverket, Läkemedelsverket, Försäkringskassan, Folkhälsomyndigheten, Konsumentverket, Datainspektionen, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket och Regeringskansliet.
Motsvarande krav som ställs på interna rapporteringskanaler och förfaranden ska ställas på externa kanaler och förfaranden.
Det ska ställas krav på dokumentation och bevarande
Det ställs krav på dokumentation och bevarande av rapporter som kommer in via interna eller externa rapporteringskanaler. Muntliga rapporter som tas emot vid ett fysiskt möte ska dokumenteras och bevaras. Även muntliga rapporter som tas emot på annat sätt får dokumenteras och bevaras. Skriftliga rapporter ska bevaras. Rapporterna och dokumentationen ska kunna användas senare, bl.a. som bevisning vid rättstvister eller vid verkställighetsåtgärder. Uppgifter i rapporterna och dokumentationen ska dock gallras senast två år efter att ett uppföljningsärende har avslutats. Tillgången till personuppgifter i uppföljningsärenden ska begränsas till särskild personal som behöver uppgifterna för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.
Uppgifter som kan identifiera den rapporterande personen eller andra enskilda ska skyddas
Sekretess ska råda hos en myndighet för uppgift i ett ärende om uppföljning varigenom den rapporterande personen kan identifieras, om uppgiften har kommit in till myndigheten genom en intern eller extern rapporteringskanal. Sekretess ska under samma förutsättningar gälla för uppgift genom vilken en annan enskild kan identifieras, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Sekretess ska vidare gälla för företagshemligheter hos de behöriga myndigheterna.
I enskild verksamhet ska det råda tystnadsplikt som innebär att den som hanterar ett uppföljningsärende inte obehörigen får röja en uppgift som kan avslöja vem den rapporterande personen är eller vem någon annan enskild som förekommer i ärendet är.
Det ska finnas information och rådgivning
Utredningen föreslår att det ska finnas statsbidrag som kan lämnas till arbetsmarknadens parter och andra organisationer för att dessa ska lämna information och rådgivning till personer som omfattas av lagens skydd. Informationen och rådgivningen ska avse vilken rapportering som omfattas av lagens skydd, vilken rapporteringskanal som kan vara mest lämplig att använda, vilka alternativa förfaranden och rapporteringsmöjligheter som finns tillgängliga om informationen inte omfattas av lagens skydd samt vilka rättigheter som den berörda personen har.
