: : : :

Arbetsrättsligt förarbete:

En ny reglering för tjänstepensionsföretag
SOU 2014:57

onsdagen den 27 augusti 2014 Utredningsförslag – SOU ]

» Länk till SOU 2014:57

» Sök remissvar på webben

Utredning: Tjänstepensionsföretagsutredningen (Fi 2013:03)

Ordförande / Utredare: Tord Gransbo

Departement: Finansdepartementet

Relaterat :
Dela :

Tjänstepensionsföretagsutredningen överlämnade den 27 augusti 2014 sitt slutbetänkande ”En ny reglering för tjänstepensionsföretag” till regeringen. Utredningens uppdrag har varit att lämna förslag till en ny rörelsereglering för tjänstepensionsinstitut. Utredningen fick också i uppdrag att i sitt förslag beakta Europeiska kommissionens förslag till omarbetat tjänstepensionsdirektiv.

Utredningen föreslår en reformerad reglering för svenska tjänstepensionsinstitut, men även särskilda övergångs- och omvandlingsmöjligheter för berörda företag. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2016.

Bakgrund och behovet av reglering

Det EU-direktiv som reglerar tjänstepensionsinstitut och deras verksamhet (tjänstepensionsdirektivet) beslutades 2003. Ett tjänstepensionsinstitut är ett institut vars verksamhet är begränsad till att enbart avse tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner, dvs. förvaltning av fonderade medel i syfte att tillhandahålla pensionsförmåner eller kompletterande förmåner som har sin grund i överenskommelser eller avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare. Av tjänstepensionsdirektivet framgår det att tjänstepensionsinstitut kan ha olika former, och att en form av tjänstepensionsinstitut är sådana institut som står risk, i den meningen att institutet gentemot tjänstepensionstecknare och ersättningsberättigade står för åtaganden som avser risker kopplade till dödsfall, invaliditet, lång levnad, avkastning eller förmånsnivå.

Det ursprungliga svenska genomförandet av tjänstepensionsdirektivet innebär att understödsföreningar som meddelar försäkring avseende tjänstepension (tjänstepensionskassor) har reglerats som den form av tjänstepensionsinstitut som står risk. Den andra formen av svenska tjänstepensionsinstitut – pensionsstiftelserna – står däremot inte risk. Vissa av de särskilda reglerna för tjänstepensionsinstitut har även tillämpats på tjänstepensionsverksamhet hos livförsäkringsföretag, oavsett om företaget enbart meddelat tjänstepensionsförsäkringar eller om företaget också meddelat andra försäkringar. De svenska reglerna kring tjänstepension baserade på tjänstepensionsdirektivet trädde i kraft den 1 januari 2006.

Den 1 april 2011 upphävdes den lag – lagen om understödsföreningar (UFL) – som har utgjort grundregleringen för tjänstepensionskassorna. I samband med att UFL upphävdes förutsågs behovet av en ändamålsenlig reglering för tjänstepensionsinstitut. Enligt den nuvarande regleringen får tjänstepensionskassorna, under en övergångsperiod, fortsätta driva sin verksamhet enligt den upphävda lagen. Efter övergångsperiodens slut, som nyligen har bestämts till den 31 december 2017, måste föreningarna ansöka om tillstånd för att få bedriva verksamhet enligt försäkringsregleringen eller träda i likvidation. En tjänstepensionskassa som får tillstånd att bedriva verksamhet enligt försäkringsregleringen upphör att vara ett tjänstepensionsinstitut.

Den nuvarande regleringen innebär att det från den 1 april 2011 inte har varit möjligt att bilda nya svenska tjänstepensionsinstitut som står risk, dvs. tjänstepensionsinstitut i den form som motsvarar de nuvarande tjänstepensionskassorna. Den innebär också att det från den 1 januari 2018 inte kommer att finnas någon fristående reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk. Mot denna bakgrund delar utredningen den bedömning som kommer till uttryck i utredningsdirektivet, dvs. att det är angeläget att det införs en reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet för svenska tjänstepensionsinstitut i annan form än pensionsstiftelser.

Om det inte införs någon sådan reglering kommer Sverige inte längre att utnyttja den möjlighet som ges genom tjänstepensionsdirektivet att ha en på det direktivet baserad, och därmed särskilt anpassad, nationell reglering för företag som enbart tillhandahåller pensionsförmåner eller kompletterande förmåner som har sin grund i överenskommelser eller avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare.

Det finns behov av en ny, modern och fristående reglering för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk och att anpassa det svenska regelverket för tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner till den EU-rättsliga systematiken. Genom en sådan reglering kan det nuvarande utbudet av olika tryggandeformer på tjänstepensionsområdet både bibehållas och breddas, dvs. ge möjlighet att behålla gamla och skapa nya tjänstepensionslösningar. Ett införande av en modern och fristående sektorreglering för tjänstepensionsinstitut som står risk, i kombination med övergångs- och omvandlingsregler för alla de företag som hittills, helt eller delvis, har tillämpat en nationell reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet, ger dessa företag möjlighet att – efter renodling av verksamheten – fortsätta att bedriva sin tjänstepensionsverksamhet på de villkor som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet. Detta ger både nya och gamla svenska företag möjlighet att fullt ut utnyttja den inre marknadens fördelar.

Att det redan finns en nationell reglering för tjänstepensionsinstitut i form av pensionsstiftelser och ett sådant regelverk för försäkringsföretag utgör enligt utredningens mening inte något skäl till att avstå från att också ha en nationell reglering för tjänstepensionsinstitut som står risk. Detta eftersom det finns skillnader i såväl den bakomliggande EU-rättsliga regleringen som i den nationella regleringen av respektive företagsform.

Bevarande av äldre reglering i kombination med översyn och reformering

Den nu – övergångsvis gällande – grundregleringen för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk finns som nämnts i UFL – en lag från 1972 som på flera områden bygger på hänvisningar till 1982 års försäkringsrörelselag. Denna reglering ska ses i ljuset av att Sverige historiskt har valt att införliva försäkrings- och tjänstepensionsdirektiven utan att genomföra någon mer genomgripande reform av den svenska tjänstepensionsregleringen. Mot bakgrund av att såväl UFL som 1982 års försäkringsrörelselag numer är upphävda och att det på senare tid har skett flera genomgripande förändringar i den bakomliggande EU-rätten, finns det enligt utredningens mening anledning att nu föreslå en i grunden omarbetad och delvis ny samlad reglering för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk.

Utredningen föreslår att den framtida regleringen delvis bör bygga på en form av återinförande av det nu gällande svenska regelverket för tjänstepensionsinstitut som står risk, men att den framtida regleringen samtidigt också ska bygga på en mer tydlig koppling till det bakomliggande tjänstepensionsdirektivet och en modern associationsrätt. Det grundläggande syftet är att skapa ett modernt och EU-anpassat självständigt regelverk för svenska företag som enbart tillhandahåller pensionsförmåner eller kompletterande förmåner som har sin grund i överenskommelser eller avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare och som i denna verksamhet står risk. Ett sådant regelverk innebär att regleringen av de svenska tjänstepensionsinstituten kommer att kunna enkelt förändras i takt med framtida förändringar i tjänstepensionsdirektivet och allmän associationsrätt.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså att det ska införas en modern och självständig sektorreglering för svenska tjänstepensionsinstitut i annan form än pensionsstiftelser, jämte en särskild övergångs- och omvandlingsreglering för alla de företag som hittills – helt eller delvis – har tillämpat en nationell reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet. Genom utredningens förslag skapas möjlighet att bilda helt nya svenska tjänstepensionsinstitut som står risk, samtidigt som de nuvarande företagen (däribland tjänstepensionskassorna) ges möjlighet att – efter renodling av verksamheten – fortsätta att bedriva tjänstepensionsverksamhet på de villkor som gäller enligt en nationell reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet.

Den nationella regleringen föreslås innehålla en förstärkt solvensreglering och bygga på en tillämpning av vissa delar av Europeiska kommissionens förslag till det omarbetade tjänstepensionsdirektivet (IORP II-direktivet). De företag som inte vill utnyttja den särskilda övergångs- och omvandlingsreglering som utredningens föreslår är hänvisade till försäkringsregleringen. Utredningen föreslår i det sammanhanget en möjlighet till omedelbar tillämpning av den reformerade försäkringsreglering som träder i kraft den 1 januari 2016 med vissa övergångsregler (Solvens II-regleringen).

Den översyn och reform av regleringen för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk som nu föreslås kan jämföras med den översyn och reform som redan har genomförts vad avser försäkringsföretagen. Efter övergångsperiodens slut kommer den svenska regleringen att bygga på separata regleringar för å den ena sidan företag som bedriver sin verksamhet med stöd av tjänstepensionsdirektivet och å den andra sidan företag som bedriver sin verksamhet med stöd av försäkringsdirektivet. Med separata regelverk blir den svenska regleringen bättre anpassad till den bakomliggande EU-rätten, samtidigt som nackdelarna med s.k. blandade och dubbla regelverk undviks.

Särskilt anpassad reglering

Vid utformningen av den nya regleringen har utredningen så långt möjligt anpassat denna efter de särskilda förhållanden som kan antas komma att gälla för företag som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförmåner baserade på överenskommelser eller avtal mellan arbetsgivare och arbetstagare eller deras respektive företrädare. Detta har medfört att utredningen lämnar förslag som möjliggör verksamhet i sluten föreningsform, avtalsreglering genom föreningens stadgar, uttaxering och nedsättning av framtida förmåner, anpassade ägar- och inflytandelösningar samt anpassade företagsstyrning- och riskhanteringslösningar. Utredningen lämnar även förslag om anpassad resultat- och balansräkning samt särskilda civilrättsliga- och skatterättsliga regler. Dessutom lämnas förslag om ägarprövning. Däremot har utredningen avstått från att lämna förslag om gruppregler. Även den förstärkta solvensregleringen är avsedd att vara en särskilt anpassad reglering för svenska tjänstepensionsföretag. Se mer om dessa förslag och motiven för dem nedan.

Möjlighet att använda olika associationsformer

I den nya regleringen ska det givetvis finnas möjlighet att bedriva verksamheten i sluten föreningsform (jfr tjänstepensionskassorna). Utredningen anser emellertid att verksamhet i form av tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner även bör få bedrivas i annan föreningsform samt i såväl aktiebolagsform som i form av ömsesidigt bolag. På detta sätt skapas förutsättningar för en mer flexibel, och därmed mer konkurrensneutral, reglering för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk. Genom att tillåta alla tre associationsformerna ges parterna på arbetsmarknaden flexibla möjligheter att skapa anpassade lösningar kring ägandet av avsatta tjänstepensionsmedel, medelsförvaltningen och frågor relaterade till avkastning och risk.

Även i andra medlemsländer förekommer tjänstepensionsinstitut i såväl olika ömsesidiga företagsformer som i aktiebolagsform. Den helt övervägande andelen av de nuvarande svenska s.k. ”pensionsbolagen” bedrivs i aktiebolagsform eller i form av ömsesidiga bolag.

Tillräcklig skyddsreglering och effektiv förvaltning

Mot bakgrund av kraven i tjänstepensionsdirektivet och den funktion som tjänstepensionsinstituten som står risk har, föreslår utredningen en särskild skyddsreglering för de ersättningsberättigade. Utgångspunkten för detta har varit att hänsyn behöver tas till såväl behovet av ett tillräckligt bra skydd för de ersättningsberättigade som behovet av en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner. Den självklara grunden för skyddsregleringen finns tjänstepensionsdirektivet, men eftersom regleringen i direktivet framförallt innehåller s.k. näringsrättsliga regler föreslår utredningen kompletterande nationella associationsrättsliga- och civilrättsliga skyddsregler. Utredningen föreslår också nödvändig kompletterande reglering kring bl.a. bokföring, årsredovisning och skatt.

Eftersom vissa delar av regleringen i tjänstepensionsdirektivet bygger på s.k. minimiharmonisering finns det visst utrymme för Sverige att införa mer långtgående krav, som dock endast bör införas om det är lämpligt. Utredningen gör bedömningen att såväl delar av solvensregleringen som delar av regleringen kring företagsstyrning och riskhantering behöver förstärkas genom mer långtgående nationella krav. Detta får anses lämpligt med hänsyn till behovet av ett tillräckligt bra skydd för de ersättningsberättigade, samtidigt som det inte får anses motverka en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapitalet.

Behovet av förstärkt solvensreglering

Utredningens bedömning är att solvensregleringen i tjänstepensionsdirektivet inte utgör ett tillräckligt bra skydd för de ersättningsberättigade, framförallt på den grunden att regleringen inte kan anses vara tillräckligt riskkänslig. Den bristande riskkänsligheten gäller framförallt de s.k. investeringsriskerna och riskerna med bristande matchning mellan tillgångar och skulder. En av nackdelarna med en reglering som inte är tillräckligt riskkänslig är att kraven inte är optimala i förhållande till kostnaderna för att hålla kapitalet och den skyddseffekt som kraven är tänkta att ge. I denna bedömning har utredningen bl.a. beaktat den historiska bakgrunden till Finansinspektionens särskilda tillsynsverktyg (det s.k. Trafikljuset) och de diskussioner som nu förs på EU-nivå kring behovet av ny och modern solvensreglering för tjänstepensionsinstitut. I syfte att uppnå ett tillräckligt bra skydd för de ersättningsberättigade i den nya regleringen för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk föreslår utredningen därför att den nuvarande solvensregleringen – som utgörs av den minimireglering som finns i tjänstepensionsdirektivet – ska kompletteras med bl.a. ett riskkänsligt kapitalkrav.

Här bör nämnas att det enda medlemsland som mer tydligt synes ha infört en mer långtgående nationell solvensreglering för tjänstepensionsinstitut än vad som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet är Nederländerna. Andra länder kommer dock sannolikt att följa efter i samband med att Solvens II-regelverket införs från 2016. Samtidigt ska det understrykas att det är mycket svårt att värdera och jämföra solvensregleringen i olika länder, eftersom sådan reglering ytterst kan sägas bygga på ett samspel mellan regler av helt olika typ (t.ex. garantier och garantisystem).

Den närmare utformningen av den förstärkta solvensregleringen

Utredningens övergripande ambition med förslaget till förstärkt solvensreglering är att den samlade solvensregleringen ska vara ”rätt” utifrån de förhållanden som gäller för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk, och som enbart förvaltar och tillhandahåller tjänstepensionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden. Med ”rätt” menas här den minimiregleringen som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet, justerad med hänsyn till behovet av ett tillräckligt bra kundskydd och behovet av en effektiv förvaltning av tjänstepensionsplaner.

Vid ”justeringen” av den reglering som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet måste hänsyn tas till flera delvis motstående intressen, såsom t.ex. avvägningen mellan risk och avkastning, konkurrensförutsättningar på olika delmarknader, risken för regelarbitrage, nackdelarna med intermistiska lösningar i avvaktan på ett ytterligare omarbetat tjänstepensionsdirektiv (IORP III-direktiv) och nackdelarna med återkommande regelförändringar för verksamhet som i grunden är av mycket långsiktig karaktär.

Behovet av justeringar (förstärkningar) är enligt utredningens mening i första hand föranlett av bedömningen att den nuvarande regleringen är en i viss utsträckning olämplig blandning av två i grunden olika typer av regelsystem; ett äldre enkelt och schablonmässigt system och ett nytt mer principbaserat system med större möjligheter att ta risk.

Utredningen föreslår därför en reglering där tjänstepensionsinstituten i likhet med i dag ska ha tillgångar som täcker värdet av sina aktsamt värderade åtaganden, och därutöver en buffert i form av ett kapitalkrav som ska utgöra det högsta av ett schablonberäknat kapitalkrav, ett riskkänsligt kapitalkrav och ett fastställt minsta garantibelopp. Kravet på tillgångar svarande mot aktsamt beräknade åtaganden överensstämmer med dagens reglering, och det schablonmässiga kapitalkravet ska i allt väsentligt beräknas på samma sätt som dagens kapitalkrav. Garantibeloppet utgör – numer – en del av minimiregleringen i tjänstepensionsdirektivet. Nyheten i, och förstärkningen av, den nuvarande regleringen utgörs alltså av ett kompletterande riskkänsligt kapitalkrav. Det kompletterande kapitalkravet kan sägas komma att fungera som en kontroll av det schablonmässiga kapitalkravet, och är framförallt avsett att fånga upp de s.k. investeringsrisker som inte antas bli fångade genom det schablonmässigt beräknade kapitalkravet.

Det riskkänsliga kapitalkravet är emellertid också avsett att ge företagen incitament till god riskhantering i vid mening, och då framförallt incitament för matchning mellan riskerna på tillgångs- och skuldsidan. Genom den närmare kalibreringen av beräkningarna av det kompletterande riskkänsliga kapitalkravet bör det t.ex. säkerställas att det riskkänsliga kapitalkravet i princip endast blir tillämpligt när det schablonmässigt beräknade kapitalkravet är otillräckligt, med hänsyn till de risker som finns för de ersättningsberättigade på grund av företagets portföljsammansättning. Det föreslås vidare att det riskkänsliga kapitalkravet ska räknas fram med användning av vedertagen teknik för beräkning av risker. Den närmare beräkningen ska ske genom en sammanläggning av separata kapitalkrav för de olika risker som finns i verksamheten, och i det sammanhanget ska hänsyn tas till eventuella diversifieringseffekter som finns mellan de olika riskerna.

Genom att införa en reglering som bygger på att företagen ska uppfylla det högsta av tre olika typer av kapitalkrav, skapas förutsättningar för att införa olika typer av tillsynsåtgärder beroende på vilken typ av kapitalkrav som inte uppfylls. Bristande uppfyllande av det riskkänsliga kapitalkravet ska föranleda mindre ingripande åtgärder, jämfört med bristande efterlevnad av det schablonmässigt beräknade kapitalkravet. Den föreslagna skillnaden i typen av tillsynsåtgärder har sin grund i att bristande uppfyllande av det schablonmässiga kapitalkravet innebär bristande efterlevnad av de minimikrav som gäller enligt tjänstepensionsdirektivet, medan bristande efterlevnad av det riskkänsliga kapitalkravet snarare bör ses som en tidig signal om att företagets nettotillgångar behöver ökas eller att riskerna i verksamheten behöver minskas.

Med denna skillnad när det gäller typen av ingripandeåtgärder skapas bl.a. förutsättningar för en mer proaktiv tillsyn och incitament för god riskhantering. De olika ingripandeåtgärderna föreslås också bli särskilt anpassade efter de särförhållanden som gäller för företag som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförmåner. Enligt utredningens bedömning bör t.ex. ett tjänstepensionsföretag som kan visa att det under vissa förutsättningar har faktisk tillgång till ytterligare kapital från någon utomstående (t.ex. garantier) eller som har möjlighet att justera sina framtida åtaganden (t.ex. nedjustering av framtida förmåner), kunna medges längre tid för att återställa en riskkänsligt bestämd kapitalnivå, jämfört med ett företag som inte kan visa att det har tillgång till sådana mekanismer.

Den förstärkta solvensregleringen är ett förslag till en interimistisk nationell reglering, i avvaktan på ytterligare en omarbetning av tjänstepensionsdirektivet (IORP III-direktivet). De närmare detaljerna när det framförallt gäller det riskkänsliga kapitalkravet – såsom t.ex. vilka olika riskkategorier som ska beaktas och den närmare konfidensnivån – måste bygga på detaljerade marknadsdata och ”tester” som inte varit möjligt att ta fram och genomföra inom ramen för utredningens arbete. Utredningen föreslår därför att Finansinspektionen ges i uppdrag att genomföra nödvändiga s.k. förstudier innan beslut tas om den slutliga detaljutformningen av detta utvidgade krav.

Förstärkt regleringen kring företagsstyrning och riskhantering

Regleringen kring företagsstyrning och riskhantering för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk måste vara förenlig med den reglering som finns i tjänstepensionsdirektivet, som emellertid för närvarande är mycket knapphändig.

Enligt utredningens mening bör en modern skyddsreglering för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk inte enbart bygga på i viss utsträckning förstärkta kvantitativa bestämmelser kring värdering och beräkning av risker och kapitalkrav, bl.a. eftersom vissa risker bättre hanteras genom mer kvalitativa krav på styrning och riskhantering. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att även regleringen kring företagsstyrning och riskhantering ska förstärkas, i förhållande till den reglering som gäller enligt den nuvarande regleringen.

Utredningen föreslår att den förstärkta regleringen utformas efter mönster från den reglering som finns i förslaget till omarbetat tjänstepensionsdirektiv (IORP II-direktivet), eftersom dessa förslag får anses vara i linje med närmast självklara krav på företag som ska ägna sig åt förvaltning och tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden.

Konkurrens mellan svenska och utländska tjänstepensionsinstitut

En av utgångspunkterna för utredningens arbete har varit att de nya reglerna inte bör missgynna svenska tjänstepensionsinstitut som står risk i förhållande till deras utländska motsvarigheter, eftersom ett av syftena med tjänstepensionsdirektivet är att svenska och utländska aktörer ska kunna konkurrera med varandra på såväl den svenska som den EU-gemensamma marknaden. Detta förutsätter att svenska aktörer inte genom nationell reglering ges sämre förutsättningar att bedriva sin verksamhet på vare sig den svenska eller EU-gemensamma marknaden än deras utländska konkurrenter, som till följd av tjänstepensionsdirektivet kan verka såväl i sina hemländer som i Sverige genom gränsöverskridande verksamhet. Att den gränsöverskridande verksamheten på detta område inom EU fortfarande är mycket blygsam förtar inte betydelsen av vad som nyss sagts.

Behovet av konkurrensneutralitet på den inre marknaden talar alltså med viss styrka för ett s.k. minimigenomförande av tjänstepensionsdirektivet, dvs. att den svenska regleringen utformas så att den strikt följer den minimireglering som gäller enligt direktivet. På samma sätt kan den nationella regleringens påverkan på kapitalkostnader och avkastningsmöjligheter sägas tala för ett minimigenomförande.

Behovet av konkurrensneutralitet måste dock enligt utredningens mening vägas mot andra behov – t.ex. behovet av ett tillräckligt bra skydd för ersättningsberättigade – som talar för mer långtgående regler än vad som finns i tjänstepensionsdirektivet.

Utredningens samlade bedömning är att den förstärkta reglering som föreslås visserligen kan leda till en momentan snedvridning av konkurrensen mellan svenska tjänstepensionsinstitut som står risk och deras utländska motsvarigheter, men att detta inte utgör ett tillräckligt starkt skäl för att avstå från att införa en förstärkt reglering. Här ska understrykas att det dels är mycket svårt att objektivt jämföra solvensregleringarna i olika länder, dels att den mer intressanta jämförelsen i dessa delar snarare kommer att bli hur de olika länderna – på sikt – kommer att hantera regleringen under tiden fram till det att det ytterligare omarbetade tjänstepensionsdirektivet (IORP III-direktivet) färdigställts och genomförts i nationell lagstiftning.

Separata regelverk för tjänstepensionsinstitut som står risk respektive försäkringsföretag

Det kan hävdas att det är onödigt att (åter)införa ett särskilt regelverk för tjänstepensionsinstitut som står risk, när det redan finns regelverk för pensionsstiftelser och försäkringsföretag. Det kan också hävdas att det är olämpligt att ha olika regleringar för liknande verksamhet, med hänsyn till risken för snedvridning av konkurrensen och risken för s.k. regelarbitrage.

I det sammanhanget finns det anledning att konstatera att Sverige har att förhålla sig till det faktum att det på EU-nivå finns såväl ett regelverk för tjänstepensionsinstitut som ett regelverk för försäkringsföretag, och att de båda formerna – till följd av de s.k. inre marknadsreglerna – kommer att kunna existera vid sidan av varandra i Sverige, oavsett om Sverige väljer att införa en reglering för svenska tjänstepensionsinstitut eller inte. Utredningen kan konstatera att Sverige visserligen inte är tvingad att införa en reglering av tjänstepensionsinstitut som står risk, men att möjlighet finns till en sådan reglering och att Sverige också hittills har haft en sådan reglering vid sidan av regleringen för försäkringsföretag och pensionsstiftelser.

Utredningens grundläggande bedömning är att det inte går att objektivt slå fast att det ena regelverket är att föredra framför det andra på ett sådant sätt att riskerna för regelarbitrage eller konkurrenssnedvridning får anses så stora att den nya regleringen inte bör införas. Utredningen kan inte heller se att eventuella skillnader i kundskyddet utgör något motiv för att avstå från att införa en reglering, baserad på tjänstepensionsdirektivet, för svenska tjänstepensionsinstitut som står risk och vars verksamhet uteslutande är inriktad på tillhandahållande av tjänstepensionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden.

Att de båda företagstyperna kommer att erbjuda liknande produkter innebär inte att det saknas behov av en separat reglering för tjänstepensionsinstitut som lyder under tjänstepensionsdirektivet, eftersom det under i vart fall överskådlig tid kommer att finnas skillnader mellan regleringarna i tjänstepensions- respektive försäkringsdirektiven. En avgörande skillnad mellan de båda direktiven är att det finns ett större nationellt handlingsutrymme när det gäller utformningen av regleringen för tjänstepensionsinstitut. Handlingsutrymmet förklaras av att ”pensionssystem” i grunden är en nationell angelägenhet. Enligt utredningens mening bör detta nationella handlingsutrymme utnyttjas för att skapa en reglering som är särskilt anpassad för företag som väljer att begränsa sin verksamhet till att enbart avse tillhandahållande av sådana tjänstepensionsförmåner som avses i tjänstepensionsdirektivet. Utredningen kan för sin del inte se några skäl för att inte utnyttja det handlingsutrymme som nu beskrivits.

Den övriga utformningen av den nya regleringen

Utredningen föreslår att de rörelseregler och associationsrättsliga särregler som ska gälla för svenska tjänstepensionsföretag ska samlas i en ny lag, tjänstepensionsrörelselagen.

Den associationsrättsliga regleringen ska vara anpassad till den allmänna associationsrättsliga lagstiftningen, med de avvikelser som motiveras av särarten hos tjänstepensionsföretagen och deras verksamhet. Regleringen förslås bli utformad efter mönster från den nyligen reformerade associationsrätten för försäkringsföretag. Ett svenskt tjänstepensionsföretag ska kunna vara ett tjänstepensionsaktiebolag, ett ömsesidigt tjänstepensionsbolag eller en tjänstepensionsförening.

Den näringsrättsliga regleringen ska ta sin utgångspunkt i bestämmelserna i tjänstepensionsdirektivet, men ska även utformas efter mönster från försäkringsregleringen när det är motiverat med hänsyn till behovet av skydd för ersättningsberättigade.

Den redovisningsrättsliga regleringen ska ta sin utgångspunkt i den redovisningsrättsliga regleringen för försäkringsföretag, med de avvikelser som motiveras av särarten hos tjänstepensionsföretagen och deras verksamhet.

Den civilrättsliga regleringen av avtalen mellan tjänstepensionsföretag och arbetsgivare/arbetstagare ska ta sin utgångspunkt i bestämmelserna i försäkringsavtalslagen.

Den skatterättsliga regleringen av tjänstepensionsföretag och förmånsavtal ska ta sin utgångspunkt i den skatterättsliga regleringen för försäkringsföretag och försäkringar.

I övrig lagstiftning ska tjänstepensionsföretag – som huvudregel – jämställas med försäkringsföretag, om det inte finns skäl för en annan bedömning till följd av de skillnader som finns mellan dessa två kategorier företag.

Ikraftträdande, övergångsreglering samt möjlighet till omvandling

Utredningens förslag innebär att regleringsmiljön för såväl gamla som nya leverantörer av olika tryggandelösningar på tjänstepensionsområdet förändras i grunden. Förändringarna av en sådan art att det krävs en särskild övergångs- och omvandlingsreglering. Omvandlingar ska vara kringgärdade av tillräckliga skyddsregler för företagens olika intressenter.

Behovet av en särskild övergångs- och omvandlingsreglering ska ses i ljuset av att det i Sverige inte tidigare har funnits någon egentlig självständig sektorreglering för tjänstepensionsinstitut som står risk, och därmed inte heller någon annan möjlig reglering än försäkringsregleringen för dessa företag. Syftet med de särskilda övergångs- och omvandlingsreglerna är att de nuvarande aktörerna på den svenska marknaden ska kunna inordna sig i den nya moderna svensk regleringsmiljön.

Övergångs- och omvandlingsregleringen ger dagens tjänstepensionskassor möjlighet att fortsätta sin verksamhet genom omvandling till tjänstepensionsförening inom ramen för en reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet. Detta som ett alternativ till den möjlighet dessa företag redan har att ”ombildas” till försäkringsföreningar enligt försäkringsregleringen. Det kan här nämnas att det ligger utanför utredningens uppdrag att föreslå ändringar i sistnämnd ombildningsreglering.

För försäkringsföretagens del kan övergångs- och omvandlingsregleringen beskrivas som en tidsbegränsad öppning mellan två annars slutna regelsystem (sektorer), där försäkringsföretag – som bedriver mer eller mindre omfattande tjänstepensionsverksamhet och som av historiska skäl varit hänvisade till försäkringsregleringen – ges en tidsbegränsad möjlighet att gå över till ett annars slutet regelsystem för företag som enbart tillhandahåller tjänstepensionsförmåner.

Utredningen föreslår att bestämmelserna om omvandling ska utformas som en möjlighet för företagen att under en begränsad övergångsperiod kunna ansöka hos Finansinspektionen om tillstånd att få tillämpa den nya lagen om tjänstepensionsrörelse. Ett beviljat tillstånd innebär att företaget har ”omvandlats”. Den regeltekniska lösningen innebär bl.a. att kostnaderna i samband med omvandling kan begränsas, eftersom omvandlingar i de flesta fall kommer att kunna genomföras utan gäldenärsbyten, överlåtelser av verksamhet och likvidationer.

En ansökan om omvandling ska godkännas av bolags- eller föreningsstämman med viss kvalificerad majoritet och prövas av Finansinspektionen. Finansinspektionens prövning ska bl.a. innefatta en prövning av att omvandlingen inte kan antas medföra sådana konsekvenser för försäkringstagarna och andra ersättningsberättigade att omvandlingen inte bör tillåtas. En omvandling ska som huvudregel inte medföra några skattekonsekvenser för någon part (skattemässig kontinuitet).

Utredningen föreslår att den nya lagen – tjänstepensionsrörelselagen – ska träda i kraft den 1 januari 2016, och att övergångsperioden ska vara totalt fyra år. Ansökan om omvandling ska ges in senast den 31 december 2017, vilket innebär att den tillgängliga tiden för omvandlingar kan sägas bli delad mellan företagen och Finansinspektionen. Utredningens förslag innebär att företagen ges möjlighet att omvandlas till tjänstepensionsföretag, dvs. att i framtiden följa en reglering baserad på tjänstepensionsdirektivet.

Utredningen föreslår ingen ändring i tjänstepensionskassornas möjlighet att senast den 31 december 2017 i stället välja att ansöka om tillstånd enligt försäkringsregleringen. Denna möjlighet torde t.ex. kunna vara av intresse för en tjänstepensionskassa som för framtiden inte vill begränsa sin verksamhet till enbart tjänstepensionsförmåner som har sin grund i överenskommelser på arbetsmarknaden.

Mot bakgrund av såväl kundskydds- som kostnadsaspekter och det grundläggande syftet bakom den föreslagna övergångs- och omvandlingsregleringen – dvs. att de företag som bedriver tjänstepensionsverksamhet enligt äldre svensk specialreglering ska ges en tidsbegränsad möjlighet att anpassa sig till en i grunden förändrad och EU-anpassad nationell reglering av tjänstepensionsverksamhet – föreslår utredningen att försäkringsföretag som bedriver verksamhet som avser tjänstepensionsförsäkring ska ha möjlighet att i förtid övergå från att tillämpa försäkringsrörelselagen i den lydelse den har per den 31 december 2015 till att tillämpa den nya försäkringsreglering som träder i kraft den 1 januari 2016. Med en sådan möjlighet kan förbättringar av kundskyddet uppnås snabbare, samtidigt som de samlade omställningskostnaderna till följd av den reformerade regleringen kan begränsas.

Övergångs- och omvandlingsreglerna föreslås bli samlade i en särskild lag om ikraftträdande.

Dela :

» Se alla nyare förarbeten om arbetsrätt

Sören Öman
» CV
» Föredrag
» Skrifter

Sören Öman har samlat referenser till nyare för­ar­beten till lag­stift­ning (offent­ligt tryck) av mer central arbets­rättslig be­tydelse (148 st. hittills). Det gäller på­gående ut­red­ningar, ut­red­nings­för­slag, lag­råds­remisser och propo­si­tioner sedan 2010.

Sören Öman har synner­ligen om­fattande och bred erfaren­het av offent­liga ut­red­ningar och ut­arbetande av lag­förslag sedan början av 1990-talet. Han har också gett ut flera böcker om arbets­rätt, bl.a. en kommen­tar till an­ställ­nings­skydds­lagen som finns i bokform och upp­dateras löpande på inter­net och en om­fattande bok om rätts­praxis kring an­ställ­nings­skyddet som kommit ut i åtta upp­lagor hittills.