: : : :

Arbetsrättsligt förarbete:

Bättre möjligheter att motverka diskriminering
Dir. 2014:10

torsdagen den 30 januari 2014 Utredningsdirektiv ]

» Länk till dir. 2014:10

Ordförande / Utredare: Anna-Karin Lundin

Departement: Arbetsmarknadsdepartementet & Kulturdepartementet ( A 2014:01 )

Redovisas senast: 2016-12-16

Relaterat :
Dela :

Kommande publika föredrag om arbetsrätt av Sören Öman :

En särskild utredare ska föreslå hur arbetet mot diskriminering kan organiseras och effektiviseras. Syftet med utredningen är att ge förslag som säkerställer goda förutsättningar för personer som utsätts för diskriminering att ta till vara sina rättigheter.

Utredaren ska bl.a.

[Uppdraget ska redovisas senast den 13 juni 2015.] Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2015:129) ska uppdraget redovisas senast den 16 december 2016.

Behovet av en utredning

Det formella skyddet mot diskriminering har stärkts, bl.a. genom diskrimineringslagen (2008:567). Diskrimineringslagen har till ändamål att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Formella rättigheter leder dock inte automatiskt till lika rättigheter i praktiken. För att diskrimineringslagstiftningen ska få genomslag i samhället krävs insatser inom olika delar av samhället. DO har en central uppgift på området. För att säkerställa goda förutsättningar för de personer som utsätts för diskriminering att ta till vara sina rättigheter är det viktigt att se till DO:s roll och mandat. Det behövs också lokala aktörer som kompletterar DO:s roll. Många som arbetar mot diskriminering på regional och lokal nivå bedriver sin verksamhet med hjälp av statligt stöd. Även här är det viktigt att säkerställa effektiviteten och kvaliteten i de verksamheter som får stödet.

DO begärde i en skrivelse 2012 (dnr A2012/2076/DISK) att regeringen skulle tillsätta en utredning med uppdrag att se över vilka åtgärder som behöver vidtas för att dels förbättra möjligheterna för den som utsatts för diskriminering att ta till vara sina rättigheter, dels möjliggöra för fler aktörer utöver DO att vara med och driva på den rättsliga utvecklingen inom diskrimineringsområdet.

Goda förutsättningar för att de som utsätts för diskriminering ska kunna ta till vara sina rättigheter

Behov av förtydliganden när det gäller DO:s roll och mandat

DO ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. DO ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den (4 kap. 1 § diskrimineringslagen). I propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering framgår att ombudsmannen bör sträva efter förlikningar och uppgörelser utom rätta (prop. 2007/08:95 s. 544).

Enligt 4 kap. 2 § och 6 kap. 2 § i diskrimineringslagen får DO föra talan i domstol för en enskild som medger det. DO avgör själv vilka mål som DO vill föra till domstol (prop. 2007/08:95 s. 559). Om talan gäller en fråga om diskriminering i arbetslivet där en arbetstagarorganisation har rätt att föra talan för den enskilde, får DO dock endast föra talan om arbetstagarorganisationen inte gör det. DO ska enligt 2 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter.

DO:s möjligheter och skyldigheter i den praktiska ärendehanteringen inom och utom rätta bör tydliggöras eftersom de nuvarande bestämmelserna framstår som alltför otydliga. Det gäller t.ex. ärendehantering av individanmälningar, förlikningar och uppgörelser utom rätta samt möjligheten att föra talan i principiellt viktiga mål i domstol. Det ges liten eller ingen vägledning i dessa frågor i propositionen. Denna otydlighet riskerar att leda till problem i den praktiska tillämpningen av bestämmelserna. Bestämmelsernas utformning har således en stor praktisk betydelse för hur DO genomför sitt uppdrag.

DO har under senare år ändrat sitt arbetssätt när det gäller hantering av individanmälningar. Utgångspunkten för att ett ärende ska utredas är att DO bedömer att ärendet kan påverka utvecklingen framåt mot principen om att allas lika värde och rättigheter ska genomsyra det svenska samhället. Det ska vidare finnas förutsättningar för att en utredning av ärendet kan resultera i ett ställningstagande om att väcka talan. Myndigheten är, jämfört med tidigare ombudsmän mot diskriminering, mer restriktiv med att verka för förlikningar.

Handläggningen av enskilda anmälningar är en viktig del i arbetet mot diskriminering. EU-rätten förutsätter att medlemsstaterna tillförsäkrar personer som diskriminerats ett lämpligt och effektivt rättsligt skydd. Inrättandet av en myndighet på området med möjlighet att föra talan för den enskildes räkning har för Sveriges del varit ett led i att uppfylla denna skyldighet. DO förfogar över specialistkunskap om rättsläget på området och de olika diskrimineringsgrunderna och har, förutom de fackliga organisationerna, resurser och befogenheter som andra aktörer saknar i hanteringen av individanmälningar. Det är därför viktigt att de som utsätts för diskriminering har en reell möjlighet att vända sig dit för att få sin sak utredd.

Det finns mot denna bakgrund skäl att se över och förtydliga myndighetens uppgift och ansvar i bl.a. detta avseende. Vikten av att se över DO:s roll och mandat aviserades även i budgetpropositionen för 2014 (prop. 2013/14:1 utg.omr. 13, bet. 2013/14:AU1, rskr. 2013/14:110). Arbetstagarorganisationernas rätt att i första hand föra talan för sina medlemmars räkning omfattas dock inte av uppdraget.

Utredaren ska därför

Hur kan arbetet mot diskriminering på lokal och regional nivå organiseras?

Även om DO:s verksamhet är central i strävan efter ett samhälle som är fritt från diskriminering behövs regionala och lokala aktörer som kompletterar DO:s uppgifter.

Regeringen har i budgetpropositionen för 2014 aviserat att en översyn av arbetet mot diskriminering på regional och lokal nivå kan behövas. Dessa aktörer spelar en betydande roll i lokalsamhället när det gäller att uppmärksamma och synliggöra olika former av diskriminering och sprida kunskap om bl.a. lagstiftning och DO:s verksamhet.

Många av dessa organisationer bedriver sin verksamhet med hjälp av statligt stöd. Med stöd av förordningen (2002:989) om statligt stöd för verksamhet som förebygger och motverkar diskriminering fördelade Ungdomsstyrelsen medel till 16 lokala verksamheter mot diskriminering (s.k. antidiskrimineringsbyråer) under 2012. Stöd får enligt förordningen lämnas till en organisation eller stiftelse om verksamheten bedrivs utan vinstsyfte och det finns personer i verksamheten som har kunskaper om diskriminering. Från och med år 2013 har stödet ökat och det finns nu 12 miljoner kronor årligen att fördela till verksamheter mot diskriminering. I rapporten Utvärdering av lokal antidiskrimineringsverksamhet från 2009 bedömde Ramböll Management Consulting att lokala verksamheter mot diskriminering fyller en viktig funktion men att kvaliteten mellan de olika verksamheterna varierar. Många personer som upplever sig diskriminerade vänder sig till sådana verksamheter och det är viktigt att sådana verksamheter håller en god kvalitet för att bl.a. kunna erbjuda råd och stöd.

Viktiga aktörer på regional nivå är länsstyrelserna. Enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion ska det vid länsstyrelsen finnas en särskild sakkunnig för frågor om jämställdhet och länsstyrelserna ska integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering. Frågan är därför om länsstyrelserna bör få ett ökat ansvar och därmed ett regionalt ansvar för arbetet mot diskriminering för samtliga diskrimineringsgrunder. I sammanhanget kan också nämnas att det i betänkandet Främlingsfienden inom oss (SOU 2012:74) finns förslag om att det ska finnas minst en antidiskrimineringsbyrå i varje län och att länsstyrelserna ska få i uppdrag att säkerställa detta.

Utredaren ska därför

Behovet av ändring i diskrimineringslagen

Det är angeläget att den avsedda bevislättnaden för käranden (den s.k. bevisbörderegeln) i diskrimineringslagen får ett tydligt genomslag också i den praktiska rättstillämpningen.

Syftet med utformningen av bevisregeln i såväl tidigare lagar mot diskriminering som nuvarande 6 kap. 3 § i diskrimineringslagen var att åstadkomma en bevislättnad för käranden, så att diskrimineringsförbuden skulle kunna upprätthållas också i praktiken.

Det har i vissa sammanhang framförts att lagstiftningen i denna del inte fått fullt genomslag. På uppdrag av Regeringskansliet redovisades under 2010 en förstudie om domar i diskrimineringsmål 1999–2009 hos Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna (dnr A2011/188/DISK). Syftet med studien var att analysera domar i diskrimineringsmål för att kunna ge en bild av eventuella skillnader i utgången av målen och, om möjligt, förklara dessa skillnader. Även om förstudien avser domar under en tioårsperiod är materialet begränsat och det går enligt rapporten inte att dra några långtgående slutsatser enbart av de resultat som framkommit. Enligt förstudien finns dock mycket påtagliga skillnader mellan diskrimineringsmål som förts i Arbetsdomstolen respektive de allmänna domstolarna. Det gäller främst möjligheten att nå framgång med en sådan talan, men också hur bevisbörderegeln redovisas och tillämpas av domstolarna. Om olika domstolar tillämpar bevisbörderegeln på olika sätt riskerar det att undergräva syftet och förutsägbarheten i diskrimineringslagstiftningen. Regeringen har i budgetpropositionen för 2014 aviserat en översyn av diskrimineringslagens bestämmelse om bevisbörderegeln. Mot denna bakgrund finns det skäl att analysera tillämpningen av bevisbörderegeln och se över utformningen av bestämmelsen.

Utredaren ska därför

DO får också föra talan för en enskild arbetstagare eller arbetssökande i vissa mål enligt föräldraledighetslagen (1995:584). Det är inte ovanligt med fall som gäller överträdelse av förbuden enligt både diskrimineringslagen och föräldraledighetslagen. Även i föräldraledighetslagen finns en bevisbörderegel som är utformad på liknande sätt som i diskrimineringslagen. Om det anses lämpligt mot bakgrund av de eventuella ändringar som föreslås i bevisbörderegeln i diskrimineringslagen, ska utredaren föreslå ändringar även i motsvarande bestämmelse i föräldraledighetslagen.

Fördelning i ansvar mellan DO och Statens skolinspektion

Ansvaret för tillsynen av diskriminering och annan kränkande behandling är fördelat mellan DO och Statens skolinspektion. DO utövar tillsyn över diskrimineringslagen medan Skolinspektionen enligt skollagen (2010:800) har tillsyn över annan kränkande behandling. För det enskilda barnet innebär regleringen i diskrimineringslagen och skollagen att han eller hon kan vända sig till DO eller till Barn- och elevombudet inom Skolinspektionen efter vad som framstår som mest ändamålsenligt i det enskilda fallet. I fråga om en talan där det hävdas både att diskriminering enligt diskrimineringslagen och kränkande behandling enligt skollagen förekommit får man räkna med att DO och Skolinspektionen kommer överens om vem som lämpligen bör föra talan utifrån barnets eller elevens bästa (se prop. 2007/08:95 s. 580). För det enskilda barnet är det alltså viktigt att DO och Skolinspektionen samarbetar. Riksrevisionen konstaterar dock i rapporten Kränkt eller diskriminerad i skolan – är det någon skillnad? att samarbetet mellan myndigheterna inte alltid har fungerat (RIR 2013:15 s. 84). Det är angeläget att försäkra sig om att samarbetet mellan myndigheterna fungerar bra och att uppdelningen inte får negativa konsekvenser för den enskilde ur en rättssäkerhetssynpunkt.

Utredaren ska därför

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska analysera och redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med i 14–15 a §§ kommittéförordningen (1998:1474). Förslagen ska kostnadsberäknas och utredaren ska lämna förslag till finansiering utifrån befintliga ramar. Utredaren ska även redogöra för om förslagen har några konsekvenser för Sveriges internationella åtaganden.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska inhämta synpunkter från de myndigheter och organisationer som är särskilt berörda av de frågor som uppdraget omfattar, bl.a. DO, Ungdomsstyrelsen, Statens skolinspektion, länsstyrelserna, Delegationen för jämställdhet i arbetslivet samt lokala verksamheter mot diskriminering. Utredningen ska samråda med utredningen för aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter eller om förslag har lämnats beakta dessa.

[Uppdraget ska redovisas senast den 13 juni 2015.] Enligt tilläggsdirektiv (dir. 2015:129) ska uppdraget redovisas senast den 16 december 2016.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

Tilläggsdirektiv dir. 2015:129

Utvidgning av och förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 30 januari 2014 kommittédirektiv om bättre möjligheter att motverka diskriminering (dir. 2014:10).

Utredaren får nu i uppdrag att också analysera och ta ställning till

Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 18 december 2015. Utredningstiden förlängs och uppdraget ska i stället redovisas senast den 16 december 2016.

Hur kan ett effektivt arbete mot diskriminering säkerställas?

I uppdraget att säkerställa goda förutsättningar för de individer som utsätts för diskriminering att ta till vara sina rättigheter ingår att se över och vid behov förtydliga Diskrimineringsombudsmannens roll och mandat. Bakgrunden är att EU-rätten förutsätter att medlemsstaterna tillförsäkrar personer som diskriminerats ett lämpligt och effektivt rättsligt skydd. Eftersom inrättandet av en myndighet på området med möjlighet att föra talan för den enskildes räkning för Sveriges del har varit ett led i att uppfylla denna skyldighet, är det viktigt att de som utsätts för diskriminering har en reell möjlighet att vända sig till Diskrimineringsombudsmannen för att få sin sak utredd. De ursprungliga direktiven utgår enbart från myndighetens nuvarande rättsliga möjligheter och ansvar. Med hänsyn till EU-rättens krav är det motiverat att det görs en bredare analys av den nuvarande ordningen, inbegripet myndighetsorganisationen, för tillsyn över och främjande av likabehandling för att ge underlag för ställningstagande till om alternativa lösningar bättre kan säkerställa ett effektivt arbete mot diskriminering. I det ingår bl.a. att säkerställa effektiva sanktioner mot diskriminering och vid behov beakta förbudet mot dubbelbestraffning enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Utredaren ska därför

Behövs det en ändring även av bevisbörderegeln i skollagen?

Utredaren har tidigare fått uppdraget att analysera tillämpningen av diskrimineringslagens bestämmelse i 6 kap. 3 § om den s.k. bevisbörderegeln i rättspraxis och ta ställning till behovet av ändring av bestämmelsen. I uppdraget ingick också att om det anses lämpligt, mot bakgrund av de eventuella ändringar som föreslås i bevisbörderegeln i diskrimineringslagen, även föreslå ändringar i en motsvarande bevisbörderegel i föräldraledighetslagen (1995:584).

Det har uppmärksammats att det finns en motsvarande bevisbörderegel även i 6 kap. 14 § skollagen (2010:800). Denna bestämmelse gäller när ett barn eller en elev gör gällande att hon eller han blivit utsatt för kränkande behandling eller repressalier. Om bevisbördereglernas utformning ändras i diskrimineringslagen och föräldraledighetslagen kan följden bli att dessa kommer att se olika ut i förhållande till bestämmelsen i skollagen, utan att det är motiverat med någon skillnad i tillämpningen av bestämmelserna. Det finns alltså skäl att se över utformningen även av bevisbörderegeln i skollagen.

Utredaren ska därför

Diskriminering i offentlig verksamhet

Det är enligt diskrimineringslagen förbjudet för den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning att diskriminera när den anställde bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp eller på annat sätt i sin anställning har kontakter med allmänheten. Offentligt anställda på myndigheter som inte ingår i diskrimineringslagens övriga samhällsområden omfattas därmed av lagens förbud, exempelvis polisen, Tullverket, domstolarna och Kronofogdemyndigheten.

Förbudet omfattar den anställde vid bemötande av enskilda, t.ex. när det gäller språkbruk, kommentarer och uttryck. Utanför faller sådant som hur arbetstagaren tolkar och tillämpar en bestämmelse eller bedömningar som görs eller åtgärder som vidtas för att fullgöra åligganden i anställningen. Innehållet i råden eller informationen omfattas inte heller. Eftersom det är den anställdes bemötande och inte myndigheten som sådan som omfattas av förbudet, kan det vara svårt att i ett enskilt fall bedöma vad den anställde kan råda över eller inte. Frågan är därför om förbudet kan tillgodose behovet av skydd mot diskriminering inom dessa samhällsområden. Diskrimineringsombudsmannen har även i en skrivelse till regeringen påtalat att enskildas skydd mot diskriminering vid kontakt med offentligt anställda är begränsat och att bestämmelsen är svår att tillämpa i praktiken (Ku2015/21/DISK). Enligt Diskrimineringsombudsmannen ter sig även myndighetens begränsade tillsynsmöjligheter otillfredsställande i förhållande till de skyldigheter som staten har enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det behövs ytterligare överväganden kring hur samhällsområdet offentligt anställda ska regleras.

Utredaren ska därför

Bör diskrimineringsreglerna på det skollagsreglerade området flyttas till skollagen?

Frågan om en överföring till skollagen av diskrimineringslagens regler för skollagsreglerad verksamhet har diskuterats i olika sammanhang, bl.a. i utredningarna Nya regler om aktiva åtgärder mot diskriminering (SOU 2014:41) och Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan (SOU 2010:99). Det har kritiserats att det i skollagsreglerad verksamhet upprätthålls en skarp gräns mellan trakasserier som har samband med de sju diskrimineringsgrunderna i diskrimineringslagen och andra kränkningar enligt skollagen. Det har framförts skäl som anses tala för en samlad reglering i skollagen.

Den nuvarande regleringen med två lagar som överlappar varandra har ansetts bidra till att skapa otydligheter om lagstiftningens innehåll och därför försvåra möjligheterna för skolans personal och huvudmän att tillämpa reglerna på det sätt som är avsett, vilket ytterst är till nackdel för den enskilda eleven. En samlad lagstiftning för skollagsreglerad verksamhet skulle därför skapa tydlighet och underlätta för barn, elever och föräldrar samt för skolans personal att hitta stöd i frågor som rör trakasserier, kränkande behandling och diskriminering. Det skulle även bli tydligare för utbildningsanordnare som bedriver skollagsreglerad verksamhet vilka krav som gäller.

Som reglerna nu är utformade ska barnet eller eleven vända sig till olika myndigheter, Diskrimineringsombudsmannen och Statens skolinspektion, beroende på av vilka skäl hon eller han har trakasserats eller blivit utsatt för någon form av kränkande behandling. Det är också så att de olika myndigheterna agerar på olika sätt, både när det gäller generella åtgärder och i enskilda fall. Vidare har det anförts att det för barn, elever och föräldrar samt huvudmän är naturligt att vända sig till Skolinspektionen och Barn- och elevombudet i frågor som rör skolverksamhet. Skolinspektionen har ansetts ha specialiserad kunskap om skolan, en god insyn i skolans organisation och upparbetade rutiner för genomförande av regelbunden tillsyn.

Det kan även nämnas att Diskrimineringsombudsmannen i en skrivelse till regeringen (Ku2015/01832/DISK) om trakasserier och sexuella trakasserier mellan barn anfört att frågan om skolans och förskolans ansvar för kränkningar mellan barn bör regleras i skollagen och hanteras av Skolinspektionen.

Det finns dock skäl som talar för att samtliga regler som rör diskriminering bör finnas på samma ställe. En gemensam diskrimineringslag är en tydlig signal om att diskriminering är oacceptabel oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde. Ett av skälen till att slå ihop lagarna mot diskriminering och de tidigare ombudsmännen var att ha ett sammanhållet arbete kring människors hela livssituation och alla diskrimineringsgrunder. Diskrimineringsombudsmannen har under den tid diskrimineringslagen varit i kraft byggt upp en värdefull kompetens och översikt över det breda arbetet mot diskriminering.

Utredaren har redan i uppdrag att analysera hur samarbetet mellan Diskrimineringsombudsmannen och Skolinspektionen fungerar samt bedöma behovet av förändringar. Ett alternativ till en samlad reglering i skollagen skulle kunna vara att de nämnda oklarheterna för utbildningsanordnare och elever i fråga om ansvarsfördelningen mellan Diskrimineringsombudsmannen och Skolinspektionen åtgärdas på annat sätt, t.ex. genom ett fördjupat samarbete mellan myndigheterna inom vissa områden.

Det är viktigt att få en fullständig genomlysning av frågan om, och i så fall hur, regleringen bör flyttas över till skollagen för att samordnas med reglerna där om skydd mot kränkande behandling av barn och elever. Översynen, som även ska omfatta reglerna om tillsyn och sanktioner, ska förutsättningslöst belysa alla konsekvenser av reglernas placering och innehåll. Eftersom översynen rör skyddet för barns rättigheter ska den göras med beaktande av FN:s konvention om barns rättigheter.

Utredaren ska därför

Redovisning av uppdraget

Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 18 december 2015. Utredningstiden förlängs och uppdraget ska i stället redovisas senast den 16 december 2016.

(Kulturdepartementet)

Dela :

» Se alla nyare förarbeten om arbetsrätt

Sören Öman
» CV
» Föredrag
» Skrifter

Sören Öman har samlat referenser till nyare för­ar­beten till lag­stift­ning (offent­ligt tryck) av mer central arbets­rättslig be­tydelse (149 st. hittills). Det gäller på­gående ut­red­ningar, ut­red­nings­för­slag, lag­råds­remisser och propo­si­tioner sedan 2010.

Sören Öman har synner­ligen om­fattande och bred erfaren­het av offent­liga ut­red­ningar och ut­arbetande av lag­förslag sedan början av 1990-talet. Han har också gett ut flera böcker om arbets­rätt, bl.a. en kommen­tar till an­ställ­nings­skydds­lagen som finns i bokform och upp­dateras löpande på inter­net och en om­fattande bok om rätts­praxis kring an­ställ­nings­skyddet som kommit ut i nio upp­lagor hittills.