AD 2017 nr 48

Staten

Sakomständigheter och argumentation

Statligt anställda får inte ha förtroendeskadliga bisysslor. Lagstiftaren har ansett att detta är så betydelsefullt att arbetsgivaren enligt 7 c § LOA är skyldig att förbjuda sådana bisysslor. Skyddsintresset är vidare än den enskilda myndigheten och förbudet är ytterst till för att skydda allmänhetens förtroende för hela den statliga verksamheten.

FMV är en statlig myndighet under Försvarsdepartementet. Myndighetens huvudsakliga uppgift är att leverera försvarslogistik genom att utforma och förse det svenska försvaret med försvarsmateriel och logistiktjänster för att möta Försvarsmaktens tillgänglighets- och beredskapskrav även vid högre beredskapsnivåer och mobilisering. Till myndighetens uppgifter hör även att bedriva exportrelaterad verksamhet inom försvarssektorn, företräda staten vid förhandlingar och ingående av internationella överenskommelser som avser försäljning och upplåtelse av materiel och tillhörande tjänster samt att bedriva militär luftfart. FMV ska också ansvara för Sveriges kontakter med andra stater i frågor om utländska exportlicenser, när den svenska staten är köpare. Myndigheten utgör således en viktig del av skyddet och det militära försvaret av Sverige. Med hänsyn till detta ställs särskilda krav avseende anställdas lojalitet gentemot myndighetens mål och verksamhet.

Som oberoende myndighet samarbetar FMV med en lång rad aktörer inom försvarsområdet, både inom landet och internationellt. Leverantörskontakterna spänner mellan små, i vissa fall enmansföretag, till stora internationella industrikonsortier och andra stater. Andra stater är ibland även kund till FMV och svenska staten. Vid dessa avtalskontakter och samarbeten får FMV ibland insyn i affärshemligheter genom de krav myndigheten ställer på insyn i produktions- och kvalitetssystem. Med samarbetsländerna utvecklas även nya förmågor och gemensamma beställningar görs mot leverantörer. Detta ställer höga krav på hanteringen av hemlig information m.m. Det är av största vikt att FMV:s kunder, leverantörer, samarbetspartners, allmänhet och andra delar av det civila samhället känner största förtroende för FMV och i förlängningen den svenska staten. Även om Sverige har goda diplomatiska kontakter med ett visst land, kan förhållandet vara annorlunda för FMV:s samarbetspartners och kontakter. Det innebär att en bisyssla av den aktuella karaktären kan påverka svenska statens möjligheter till internationellt samarbete.

J.L. arbetar hos FMV vid sektionen Flyglogistik och arbetar till stor del med att analysera olika flygsystem. Till hans arbetsuppgifter hör analys av underhållsdata och driftprofiler för både svenska och internationella flygsystem. Arbetsuppgifterna syftar till att optimera materielsystem avseende tillgänglighet, teknisk förmåga och ekonomi under säkerställande av materielutveckling, driftsäkerhet och luftvärdighet.

J.L. erhåller alltså genom sin anställning hos FMV mycket ingående kunskaper om svenska och utländska flygsystem. Dessa kunskaper bedöms ha mycket stort värde för såväl främmande makt som kommersiella aktörer, vilka i vissa fall kan vara en industri men även en stat. Blotta misstanken att en anställd med dessa kunskaper samtidigt är i beroendeställning till en annan part, skulle kunna få långtgående konsekvenser för Sveriges framtida materielförsäljning.

J.L:s anställning är placerad i säkerhetsklass 3. En grundläggande förutsättning för att en anställning ska vara säkerhetsklassad är att innehavaren av anställningen får del av sådana uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för rikets säkerhet och att ett röjande av uppgifterna kan antas medföra men för rikets säkerhet. Bestämmelser om säkerhetsklassning finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627). Vid en anställning ska säkerhetsprövning göras av den tilltänkte arbetstagaren. Prövningen ska ske för att klargöra att personen kan antas vara lojal mot de intressen som säkerhetsskyddslagen ska skydda och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Prövningen får även göras under pågående anställning för att kontrollera att lojaliteten består under hela anställningstiden.

I samband med att arbetsgivaren fick närmare information om bisysslan, aktualiserades frågan om förnyad säkerhetsprövning. FMV och säkerhetsskyddschefen E.W. gjorde bedömningen att J.L. inte kunde kvarstå i sin säkerhetsklassade anställning, om han upprätthöll bisysslan. Arbetsgivarens beslut att förbjuda bisysslan var således direkt kopplad till säkerhetsprövningen. Av säkerhetsskyddschefens ställningstagande framgår att bisysslan var avgörande för bedömningen. Beslut rörande säkerhetsklassning ligger hos arbetsgivaren och kan inte överklagas. En bisyssla, som medför att en person inte uppfyller kraven för en säkerhetsklassad anställning, kan inte vara en tillåten bisyssla. En sådan bisyssla måste i sig anses förtroendeskadlig.

Vid samtal mellan J.L. och arbetsgivarföreträdarna sektionschefen M.H. och HR-partnern A.C.P. samt vid efterföljande kontrollåtgärder framkom följande information om bisysslan. Enligt uppgift från J.L. ägs Alpha Star av personer i regeringsställning och tillhörande kungahuset. Han arbetar två månader på plats i Saudiarabien och är därefter ledig en månad. Han uppbär en skattefri månadslön på 15 000 USD och får hemresor och boende i Saudiarabien betalda av bolaget. Utöver detta får han dricks. J.L. har till arbetsgivarföreträdarna uppgett att han är en av dem som har fått mest dricks och att han klarar sig rätt långt bara på dricksen. Han uppbär alltså en betydande ersättning från bisysslan. J.L. har vidare uppgett att han i princip flyger det saudiarabiska regeringsflygplanet. På en direkt fråga har han svarat att han flyger samma typ av personer som det svenska regeringsflygplanet. Han ska bl.a. ha flugit kungliga familjemedlemmar samt utfört begravningstransporter för statsledningens räkning. J.L. antas ha blivit säkerhetsprövad och befunnits lojal mot i vart fall Alpha Stars intressen innan han anlitades av flygbolaget.

Det stämmer inte, såsom Saco-S gör gällande, att J.L. inte har kontakt med passagerarna. J.L. är i hög grad i beroendeställning till representanter för främmande makt.

En anställd hos FMV, med den verksamhet som myndigheten bedriver och det krav på lojalitet mot den svenska staten som en anställning innebär, kan inte samtidigt arbeta för eller nära främmande makt, om det inte ligger i myndighetens intresse. Detta gäller inte minst anställda som har kvalificerade arbetsuppgifter i en säkerhetsklassad anställning.

Mot bakgrund av den omfattning och det innehåll J.L:s bisyssla har, kan hans lojalitet mot FMV och de säkerhetspolitiska uppdrag FMV har att genomföra, komma att ifrågasättas. Även om J.L. inte är partisk eller osaklig i sin tjänsteutövning vid FMV, måste risken för att han eller FMV uppfattas som partisk eller osaklig i något ärende anses vara så hög att bisysslan inte kan tillåtas.

Vidare saknar bisysslan sådana inslag som vanligtvis brukar medföra att man kan acceptera en något förhöjd risk för förtroendeskada, t.ex. att bisysslan har koppling till arbetstagarens ideella intressen eller att det finns allmänna intressen av att den utförs.

Huruvida en bisyssla tidigare varit accepterad av arbetsgivaren eller inte saknar betydelse (se AD 2005 nr 55). Prövningen av om förbudet mot förtroendeskadliga bisysslor följs ska ske kontinuerligt. En bisyssla är antingen förtroendeskadlig eller inte. Om så är fallet, är arbetsgivaren tvungen att förbjuda den. I det aktuella fallet hade arbetsgivaren inte full information om bisysslan vid tidpunkterna för de beviljade ledigheterna, utan fick full information om bisysslans karaktär och omfattning först inför det aktuella beslutet.

Risken för förtroendeskada är så överhängande och konsekvenserna så djupgående för FMV att det inte är rimligt att besluta om interimistiskt förordnande.

Om Arbetsdomstolen skulle finna att bisysslan är tillåten, kan J.L. inte längre inneha sin nuvarande anställning, eftersom den är säkerhetsklassad och FMV gjort den bedömningen att han, om han fortsätter med bisysslan, inte kan kvarstå i sin anställning. Den åtgärd som arbetsgivaren nu företagit – att förbjuda bisysslan – är långt mindre ingripande än ett uppsägningsförfarande som kan komma att bli aktuellt, om bisysslan inte upphör.

Rättsliga grunder

Det finns risk för att J.L:s bisyssla kan rubba förtroendet för hans opartiskhet i arbetet och skada FMV:s anseende. Bisysslan är därför inte tillåten enligt 7 § LOA.

Saco-S

Sakomständigheter och argumentation

Staten gör gällande att bisysslan inte kan tillåtas då den riskerar att rubba kunders, leverantörers och samarbetspartners förtroende för FMV. Risken för sådan förtroendeskada är dock inte ett giltigt skäl för att begränsa offentliganställdas grundlagsskyddade närings- och yrkesfrihet. Bestämmelsen om förtroendeskadlig bisyssla i 7 § LOA avser enbart att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheten och då endast i fråga om saklighet och opartiskhet. En bisyssla får alltså inte förbjudas i syfte att skydda uppgifter om rikets säkerhet eller myndighetens relation till kunder och samarbetspartners. Skydd för hemliga uppgifter finns i särskild lagstiftning, exempelvis säkerhetsskyddslagen. Staten har inte ens påstått att allmänhetens förtroende för FMV skulle kunna påverkas negativt av den aktuella bisysslan. Det skyddsintresse som staten gör gällande kan alltså inte läggas till grund för ett förbud mot bisysslan.

Den generella risken för att allmänhetens förtroende för FMV skulle påverkas negativt av de anställdas bisysslor får anses mycket låg. FMV är en civil myndighet under Försvarsdepartementet som levererar materiel och logistiktjänster till försvarsmakten. FMV har inte någon maktutövande eller rättsvårdande funktion. Bisysslor kan därför tillåtas i högre utsträckning för tjänstemän inom FMV än inom exempelvis Försvarsmakten, polisen eller rättsväsendet.

I sitt arbete hos FMV har J.L. enbart arbetat med analys av svenska helikoptrar. Hans uppdrag är att analysera underhållsprogrammets effektivitet för att säkerställa luftvärdigheten hos helikoptrarna i fråga. Han arbetar varken med svenska eller utländska flygplan. Teknologin i de svenska helikoptersystemen är, till skillnad från tekniken i t.ex. Gripenflygplanen, av tradition inte hemlig. Han har i arbetet hos FMV inte någon kontakt med främmande makt eller FMV:s kunder eller samarbetspartners. Hans tjänst har den lägsta säkerhetsklassningen. Hans arbetsuppgifter inom FMV är alltså av sådan karaktär att risken för förtroendeskada till följd av bisysslan är låg.

Det finns inte heller någon anknytning mellan J.L:s arbetsuppgifter hos FMV och hans arbetsuppgifter hos Alpha Star.

Alpha Star är ett privatägt bolag med civil registrering. Bolaget bedriver verksamhet i form av privatcharter och ambulansflyg och bolagets kunder består bl.a. av den saudiarabiska staten för vilken bolaget utför olika typer av transporter. Bolaget ägs inte av personer i regeringsställning eller tillhörande det saudiarabiska kungahuset.

Det finns ca 7 000 kungligheter i Saudiarabien och sju nivåer i den kungliga saudiska hierarkin; Alpha Star flyger endast nivå 3–7. J.L. har aldrig flugit någon kunglig begravningstransport. Han kommer inte i kontakt med passagerarna under sina flygningar och får inte heller kommunicera med dem via högtalarutrop i passagerarkabinen. Vid de tillfällen J.L. har fått dricks har denna överlämnats av passagerarnas betjänter. Inga kungligheter eller regeringspersoner ger piloterna dricks.

J.L. arbetar för Alpha Star två till tre dagar per vecka, ca 40 veckor per år. Hans månadslön är 10 000 USD och han betalar skatt enligt saudiarabisk lag. Lönen från Alpha Star finansierar hans studier.

Sverige har goda diplomatiska förbindelser med Saudiarabien sedan lång tid tillbaka.

FMV fick kännedom om bisysslan redan i november 2015 i samband med att J.L. beviljades tjänstledighet. FMV bedömde då att bisysslan var förenlig med hans anställning hos myndigheten. FMV ansåg det inte heller utgöra en förtroenderisk att han arbetade för FMV på distans, parallellt med arbetet hos Alpha Star. Hans tidigare chefer hos FMV, U.B. och A.N., har haft full information om bisysslans karaktär och omfattning. Ifrågasättandet av bisysslan kom först då M.H. blev J.L:s nya chef.

I motiven till 7 § LOA anges att arbetstagaren har rätt till en viss omställningstid då bisysslan redan har påbörjats eller pågår (se prop. 2000/01:147 [ pdf ||  ] s. 25 [  ]). J.L. fick sin bisyssla godkänd av FMV i november 2015. Det angripna beslutet innebär att han med omedelbar verkan, dvs. utan någon omställningstid, ska upphöra med bisysslan. Beslutet får stora konsekvenser för honom och hans familj. Utan ett interimistiskt förordnande berövas han i praktiken sin rätt till omprövning. Det finns därför skäl att besluta om interimistiskt förordnande enligt 38 § LOA. Eftersom FMV tidigare godkänt och möjliggjort bisysslan, kan det inte vara så angeläget för myndigheten att J.L. ska säga upp sin anställning hos Alpha Star innan Arbetsdomstolen slutligt avgjort om den är förenlig med 7 § LOA eller inte. Det ska slutligen noteras att det inte finns något i lagtexten eller förarbetena till 38 § LOA som anger att domstolen vid sin prövning ska bedöma sannolikheten för att arbetstagaren vinner framgång med tvisten.

Rättsliga grunder

Beslutet att J.L. ska upphöra med sin bisyssla strider mot 7 § LOA. Bisysslan rubbar inte förtroendet för hans opartiskhet och skadar inte heller myndighetens anseende. Han har i vart fall rätt till viss omställningstid.