AD 1995 nr 116

3.1 CF

3.1.1 Grunder för stadens skyldighet att till L-I.B. och J.L. utge ersättning för förslag

Regleringen av förslagsverksamhet hos staden

Förslagsverksamhet har förekommit hos staden sedan lång tid tillbaka. År 1968 träffade Svenska kommunförbundet, Svenska Landstingsförbundet och Svenska Stadsförbundet med Svenska Kommunalarbetareförbundet, SACO och TCO-K ett centralt ”Avtal angående företagsnämnder vid kommunala verk, sjukvårds- och övriga inrättningar – FÖN 68”. I enlighet med en rekommendation i den centrala överenskommelsen om FÖN 68 träffade Stockholms stads lönenämnd samma år med Svenska Kommunalarbetareförbundet, SACO och TCO-K ett kollektivavtal angående företagsnämnder vid stadens verk, sjukvårds- och övriga inrättningar m.m. (Stockholms företagsnämndsavtal, i fortsättningen kallat FÖN 68-S).

Enligt § 1 i FÖN 68-S skulle företagsnämnden, som var ett organ för information och samråd mellan arbetsgivaren och de anställdas representanter, bl.a. främja förslagsverksamheten. Enligt § 12 skulle företagsnämnden eller en särskilt inrättad förslagskommitte äga bedöma sådana förslag som inkom från arbetstagare och som avsåg förändrade drifts- eller arbetsmetoder, skydds-, utbildnings- eller trivselfrågor ävensom andra anordningar eller åtgärder till gagn för förvaltningen och de anställda. Vid bedömningen skulle övervägas huruvida ett förslag var sådant att ersättning borde utgå till arbetstagaren, om arbetsgivaren tillgodogjorde sig förslaget. För det fall att arbetsgivaren tillgodogjorde sig förslaget skulle företagsnämnden (förslagskommitten) samråda även om ersättningsbeloppets storlek, innan arbetsgivaren beslutade därom. Vid bedömningen av ett förslag skulle hänsyn tas till den användbarhet och det ekonomiska eller praktiska värde förslaget hade för arbetsgivaren. Ersättningsbeloppets storlek fick inte i förväg maximeras.

Staden hade också beslutat egna ”Riktlinjer för förslagsverksamheten inom Stockholms stads förvaltningar”. År 1962 antogs sådana riktlinjer att gälla fr.o.m. den 1 januari 1963 och ersätta riktlinjer som hade antagits redan år 1953. 1962 års riktlinjer ändrades år 1967 med verkan fr.o.m den 1 januari 1968. De intogs då i 1967 års ”Kommunal författningssamling för Stockholm” (Kfs) som Kfs 1967 nr 76.

Riktlinjerna i Kfs 1967 nr 76 innehöll bl.a. följande:

Det i riktlinjernas § 7 nämnda poängsystemet sträckte sig upp till 36 poäng, vilket enligt en år 1967 fastställd tabell motsvarade en belöning om 3 000 kr. Detta belopp höjdes år 1975 (Kfs 1975 nr 85) till 4 500 kr. Belöningstabellen kompletterades dock av en bestämmelse enligt vilken belöningen, i de fall den ansågs böra utgå med högre belopp än tabellens maximibelopp, skulle fastställas utan hänsyn till poängsystemet.

Enligt CF:s mening innebar FÖN 68-S – liksom det centrala FÖN 68 – att arbetstagarna hade en rätt till ersättning för förslag som staden tillgodogjorde sig. Den slutsatsen drar CF bl.a. av att avtalen innehöll bestämmelser om prövning i skiljenämnd av tvister om tolkning och tillämpning av avtalen. – I de av staden beslutade riktlinjerna för förslagsverksamheten angavs närmare hur ersättningens storlek skulle bestämmas. Grundregeln enligt Kfs 1967 nr 76 var därvid alltså att, i de fall den av förslagets tillämpning följande besparingen kunde beräknas eller uppskattas, belöningen skulle utgå med hälften av den besparing förslaget medförde under loppet av ett år.

En sådan regel om att belöningen skulle utgå med hälften av ett års ”besparing” följde enligt CF:s mening dock även direkt av FÖN 68 och FÖN 68-S. I en av de centrala parterna utgiven kommentar till FÖN 68 kommenterades bl.a. bestämmelsen i avtalets § 12 om att ersättningsbeloppets storlek ej fick i förväg maximeras. Därvid sades bl.a. följande: ”Att ersättningen enligt fastställda normer skall utgöra en viss andel, exempelvis 50 procent av första årets nettovinst, innebär däremot icke någon i förväg gjord maximering”. Enligt CF:s mening visar detta uttalande att FÖN 68 innebar att ersättningen för ett förslag skulle utgöra 50 procent – dvs. hälften – av första årets ”nettovinst” på grund av förslaget. FÖN 68-S § 12 var likalydande med § 12 i det centrala FÖN 68, och enligt beslut av stadens personalnämnd i maj 1969 skulle även kommentaren till FÖN 68 tillämpas i staden fr.o.m. den 1 juni 1969.

År 1976 sades FÖN 68 upp både centralt och lokalt, dvs. att även FÖN 68-S sades upp. Anledningen var det förestående ikraftträdandet av medbestämmandelagen. Till följd av uppsägningarna upphörde avtalen att gälla fr.o.m. den 30 april 1977. Med anledning därav utfärdade stadens personalnämnds kansli den 16 juni 1977 ett ”Meddelande P 5 1977” som innehöll bl.a. följande:

År 1984 träffades så centralt för staden medbestämmandeavtalet MBA-S med bl.a. dess bilaga F rörande förslagsverksamhet. Enligt vad arbetsdomstolen har funnit i mellandomen i målet blev MBA-S bilaga F inte tillämplig som kollektivavtal för de anställda vid en till staden hörande förvaltning förrän en förvaltningslokal överenskommelse träffats därom och denna överenskommelse godkänts av de kommuncentrala parterna.

I samband med att MBA-S slöts hade de förhandlingsdelegerade för de kommuncentrala arbetstagarorganisationerna emellertid begärt att de kommuncentrala parterna skulle ingå ett för samtliga förvaltningar interimistiskt gällande kollektivavtal rörande förslagsverksamheten hos staden. Detta hade staden inte velat gå med på. I stället hade staden erbjudit sig att ensidigt utfärda anvisningar om förslagsverksamheten och om hur denna skulle hanteras i staden i avvaktan på förvaltningslokala överenskommelser i ämnet.

Sådana anvisningar från stadens sida beslöts av personal- och organisationsnämnden den 24 januari 1985. I nämndens beslut (redovisat i avsnitt 1.2.2 i denna dom) talas visserligen endast om en anvisning nr 1 till MBA Stockholm bilaga F, en anvisning vars innehåll anknyter till bestämmelserna i bilaga F. Uppenbarligen innebar beslutet dock även att själva de grundläggande bestämmelserna i Bilaga F skulle gälla. Så har beslutet också redovisats i stadens kommunala författningssamling (Kfs) år 1985. I Kfs 1985 nr 40 (se avsnitt 1.2.2 ovan) anges beslutet sålunda som ”Personal- och organisationsnämndens beslut att för förslagsverksamheten skall MBA Stockholm Bil. F fr.o.m. den 1 januari 1985 gälla”. Av Kfs 1985 nr 40 framgår vidare att de tidigare riktlinjerna för förslagsverksamheten inom stadens förvaltningar, Kfs 1967:76 med ändringar enligt Kfs 1975:85, upphörde att gälla den 1 januari 1985. Det kan inte ha varit meningen att dessa riktlinjer skulle upphöra att gälla utan att ersättas av andra regler för förslagsverksamheten hos staden, nämligen en tillämpning av reglerna i MBA-S Bilaga F.

Det skall framhållas att det inte låg något anmärkningsvärt i att staden beslöt att tillämpa dessa regler i avvaktan på att förvaltningslokala överenskommelser träffades. Vid ifrågavarande tid antog nämligen alla att sådana förvaltningslokala överenskommelser mycket snart skulle komma till stånd vid alla eller de flesta förvaltningarna, ett antagande som sedermera dock visade sig ha varit alltför optimistiskt.

Att det på stadens sida varit avsikten att MBA-S bilaga F skulle gälla för förslagsverksamheten hos staden fr.o.m. den 1 januari 1985 framgår också av ett flertal av CF i målet åberopade cirkulär, som under årens lopp utfärdats av stadens personal- och organisationsförvaltning. Sådana cirkulär visar även att förslagsverksamheten har fortgått och att belöningar för förslag har utgetts.

Vid kammarkontoret beslöt den s.k. Idégruppen redan den 18 oktober 1984 att följa bestämmelserna i bilaga F. Den 15 oktober 1985 godkände Idégruppen ett utkast till ”Regler och anvisningar för förslagsverksamheten inom kammarkontoret”. Utkastet innebar en anpassning för kammarkontoret av den av personal- och organisationsnämnden den 24 januari 1985 beslutade anvisning nr 1 till MBA-S bilaga F. Vid förhandling enligt 11 § MBL med kammarkontoret den 24 januari 1986 godtog SACO/ SR och SKTF i princip detta utkast som ett ”lokalt medbestämmandeavtal för förslagsverksamheten inom kammarkontoret” (se avsnitt 1.2.2 ovan). En sak för sig är att – enligt vad som framgår av mellandomen i målet – den nämnda förhandlingen vid kammarkontoret den 24 januari 1986 inte resulterade i någon sådan förvaltningslokal överenskommelse som enligt MBA-S fordrats för att göra bilaga F tillämplig som kollektivavtal för de anställda vid kammarkontoret.

L-I.B:s och J.L:s i målet aktuella förslag blev också behandlat i enlighet med föreskrifterna i de nämnda ”Regler och anvisningar för förslagsverksamheten inom kammarkontoret”, vilka alltså ytterst bygger på en tillämpning av reglerna i MBA-S bilaga F.

Slutligen framgår av protokollet från den lokala förhandlingen i tvisten den 15 juni 1992 (se avsnitt 1.5 ovan) att förhandlingsparterna, Stockholms kommunstyrelse och CF, konstaterade att kammarkontoret tillämpade regler motsvarande MBA-S Bilaga F för förslagsverksamhet vid kontoret.

CF:s ståndpunkter

Med hänvisning till det anförda intar CF följande ståndpunkter.

Reglerna i MBA-S bilaga F innebär ostridigt att en arbetstagare har rätt till ersättning för förslag som omfattas av reglerna och som arbetsgivaren tillgodogör sig.

I första hand hävdas att reglerna i MBA-S bilaga F till följd av personal- och organisationsnämndens beslut den 24 januari 1985 (Kfs 1985 nr 40) har kommit att ingå som villkor i L-I.B:s och J.L:s enskilda anställningsavtal med staden.

I andra hand hävdas att nämnda beslut i vart fall inneburit att staden gentemot sina anställda har utfäst sig att för förslagsverksamheten hos staden tillämpa reglerna i MBA-S bilaga F. Denna utfästelse är bindande för staden.

I tredje hand – nämligen för det fall att domstolen inte skulle finna att stadens nämnda beslut inneburit att reglerna i MBA-S bilaga F blivit bindande för staden gentemot L-I.B. och J.L. – hävdas att de enligt sina enskilda anställningsavtal med staden är berättigade till ersättning för förslaget enligt vad som följde av reglerna om förslag i FÖN 68-S. Som nämnts innebar detta kollektivavtal enligt CF:s mening en rätt till ersättning för ett förslag med hälften av första årets nettovinst av förslaget, dvs. i princip samma rätt som enligt MBA-S bilaga F. När FÖN 68-S den 30 april 1977 upphörde att gälla som kollektivavtal fortsatte nämnda ersättningsregel enligt principen om kollektivavtals s.k. efterverkan att gälla som en del av L-I.B:s och J.L:s enskilda anställningsavtal med staden. – I det redovisade ”Meddelande P 5 1977” från personalnämndens kansli sades visserligen att förslagsverksamheten efter upphörandet av FÖN 68-S reglerades enbart av stadsfullmäktiges riktlinjer för verksamheten (Kfs 1967 nr 76), vilka sedermera enligt personal- och organisationsnämndens beslut den 24 januari 1985 (Kfs 1985 nr 40) upphörde att gälla den 1 januari 1985. Enligt CF:s mening förbisågs i ”Meddelande P 5 1977” emellertid den s.k. efterverkan av förslagsreglerna i kollektivavtalet FÖN 68-S. Denna har inte upphört förrän nämnda regler ersatts av andra avtalade eller av staden tillämpade och av arbetstagarna accepterade regler om förslagsverksamheten. Om reglerna i MBA-S bilaga F inte anses ha blivit bindande för staden, gällde alltså för L-I.B. och J.L. vid förslagets avgivande år 1987 fortfarande de regler om förslagsersättning som funnits upptagna i FÖN 68-S och som enligt CF:s mening hade i princip samma innebörd som reglerna i MBA-S bilaga F.

I fjärde hand – nämligen för den händelse arbetsdomstolen inte skulle biträda någon av de hittills angivna ståndpunkterna – hävdar CF att L-I.B:s och J.L:s rätt till ersättning för förslag, via deras enskilda anställningsavtal med staden, regleras av ”närmast tillämpliga kollektivavtal”. Detta är enligt CF:s mening den överenskommelse om förslagsverksamhet som den 9 september 1985 träffades mellan på ena sidan Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) och på andra sidan Landsorganisationen i Sverige (LO) jämte Privattjänstemannakartellen. Enligt den överenskommelsen skall förslag som ger en ekonomiskt beräkningsbar resultatförbättring hos arbetsgivaren ersättas med hälften av första årets resultatförbättring efter avdrag för avskrivningar och utvecklingskostnader hänförliga till detta år.

I femte hand hävdar CF att det på arbetsmarknaden finns en sedvänja som innebär att arbetstagare har rätt till ersättning för förslag som arbetsgivaren tillgodogör sig och att ersättningen skall utgå med hälften av ett års nettobesparing eller nettovinst av förslaget för arbetsgivaren. Denna sedvänja får anses utgöra en del av L-I.B:s och J.L:s enskilda anställningsavtal med staden.

En köprättslig grund

I sjätte och sista hand gör CF gällande att L-I.B. och J.L. är på köprättslig grund berättigade till ersättning av staden för det ifrågavarande förslaget. CF återkommer till denna ersättningsgrund (se avsnitt 3.1.6 nedan).

3.1.2 Förslagets bakgrund och innebörd

Som en bakgrund bör nämnas att man vid mitten av 1980-talet hos staden hade börjat betrakta staden och de av denna ägda bolagen – däribland bostadsbolagen – som en koncern. Koncernsynsättet hade lett till en utredning inom staden, den s.k. koncernutredningen. Ytterligare en bakgrundsfaktor som bör nämnas är att den s.k. optionsaffären hade uppdagats hos staden kort innan L-I.B. och J.L. kom med sitt förslag i april 1987. Optionsaffären inrymde spekulationer som hade vållat staden förluster i storleksordningen en halv miljard kronor. Det fanns därför ett stort intresse av att på alla sätt söka förbättra stadens ekonomi.

Vid ett telefonsamtal mellan L-I.B. och J.L. i april 1987 kom de mot den angivna bakgrunden att diskutera, om det kunde finnas något ”fiffigt” sätt att skaffa pengar till staden. De kom in på de enormt stora lånevolymerna i stadens bostadsförsörjningsprogram, vilket till en del finansierades med bottenlån hos kreditinstituten mot säkerhet av pantbrev i bostadsbolagens fastigheter. J.L. nämnde att det tidigare gällande kravet på pantbrev som säkerhet ganska nyligen hade avskaffats genom en ändring i bostadsfinansieringsförordningen, och att pantbrev kunde ersättas av kommunal borgen. Det gick då plötsligt upp för dem att här kunde staden få in enorma summor, om staden gick i borgen för bostadsbolagens bottenlån och av bolagen tog ut en avgift för detta.

Efter en stunds ytterligare diskussion kom L-I.B. och J.L. fram till att staden borde kunna ta ut en avgift som svarade mot den besparing som bostadsbolagen gjorde genom att de med stadens borgen inte behövde betala stämpelskatt till staten för pantbrev i sina fastigheter. De gjorde en överslagsberäkning, grundad på det framtida bostadsförsörjningsprogrammet och på att detta till 70 procent av den godkända produktionskostnaden finansierades med bottenlån mot pantbrev. De såg då att redan en avgift motsvarande stämpelskatten om 2 procent av pantbrevets belopp skulle ge närmast fantastiska summor till staden. På kvällen samma dag utarbetade L-I.B. skrivelsen med förslaget (se avsnitt 1.4.1 ovan).

3.1.3 Stadens utnyttjande av förslaget

Staden tillgodogjorde sig L-I.B:s och J.L:s förslag och genomförde det med början redan i december 1988. Dessförinnan hade det inom kammarkontoret varit föremål för en närmare utredning som handhades av J.L. Den enda egentliga skillnaden i förhållande till förslaget har varit att avgiften har bestämts till 1,75 procent av borgensåtagandets storlek. Till koncernens inbesparing av stämpelskatten om 2 procent har emellertid kommit att bostadsbolagen på grund av stadens borgen fått förmånligare ränta på bottenlånen. Räntebesparingen har åren 1991 och 1992 uppgått till minst 0,25 procent och fr.o.m. år 1993 till minst 0,5 procent. På grund av denna räntebesparing har staden sedan halvårsskiftet 1993 tagit ut även en årlig avgift av bostadsbolagen om 0,3 procent av borgensvolymen. Enligt CF:s mening är även den årliga avgiften att anse som härrörande från L-I.B:s och J.L:s förslag.

Att det är L-I.B:s och J.L:s förslag som genomförts av staden framgår inte minst av en passus i ett för J.L. den 3 december 1990 utfärdat tjänstgöringsbetyg, där det sägs: ”J.L. har dessutom utvecklat stadens borgenspolicy till ett koncernmässigt och lönsamt finansieringsinstrument”.

3.1.4 Är kriterierna för rätt till ersättning för förslag uppfyllda?

När det gäller de kriterier som skall vara uppfyllda för att ett förslag skall berättiga förslagsställaren till ekonomisk ersättning är det CF:s uppfattning att samma kriterier skall tillämpas oavsett vilket av de av CF tidigare åberopade regelsystemen för förslagsersättning som arbetsdomstolen finner ha gällt mellan staden och de båda förslagsställarna L-I.B. och J.L. I det följande hänför sig CF därför till dessa kriterier sådana de angetts i MBA-S bilaga F.

Förslagets natur

I MBA-S bilaga F definieras förslagsverksamhet som ”åtgärder i syfte att ta till vara de anställdas idéer till förbättringar av arbetet och/eller arbetsmiljön”. Enligt CF:s mening innebär denna definition inte någon som helst begränsning hänförlig till naturen hos ett förslag, så länge förslaget angår arbetsgivarens verksamhet. Att någon sådan ytterligare begränsning inte varit avsedd framgår av vad som i avsnittet närmast efter definitionen sägs om förslagsverksamhetens syfte, nämligen bl.a. att den skall ta till vara de anställdas erfarenheter och insikter, stimulera nytänkande och nyskapande samt underlätta en ändamålsenlig utveckling av den kommunala verksamheten.

För det fall att den nyss nämnda definitionen skulle anses innebära en begränsning enligt sin ordalydelse, ryms förslaget likväl inom definitionen. Förslaget medförde att staden kunde förbättra sin ekonomi högst betydligt. Därmed förbättrades också stämningen bland stadens anställda, som hade varit tryckt efter den s.k. optionsaffären. En förbättring av den psykiska arbetsmiljön hos staden följde alltså av förslaget. Detta gällde inte minst vid kammarkontoret, som på grund av förslaget fick åtnjuta en positiv inställning från kommunledningens sida.

Nyhetskravet och kravet på viss självständig idégivning

Förslaget uppfyller nyhetskravet, dvs. kravet på att ”tillföra förvaltningen något nytt”. Själva kärnan i förslaget var att staden skulle gå i borgen för de av staden ägda bostadsbolagens bottenlån och för detta ta ut en avgift motsvarande vad bolagen annars hade fått betala till staten som stämpelskatt för pantbrev. Detta var enligt CF:s mening något helt nytt. Staden hade visserligen tidigare tecknat borgen för olika ändamål, bl.a. för bostadsbolagens statliga bostadslån, och för detta tagit ut avgifter. Borgen för bottenlånen hade emellertid inte förekommit. Vidare hade tidigare uttagna avgifter i huvudsak varit avsedda att täcka stadens administrationskostnader e.d., medan det nu föreslagna avgiftsuttaget skulle överföra bolagens hela stämpelskattebesparing till staden och ge denna en verklig inkomstkälla.

Förslaget var neutralt för konkurrensen mellan stadens bostadsbolag och andra bostadsföretag, eftersom de förra skulle få betala en avgift till staden som var lika stor som den stämpelskatt som de andra fick betala till staten. Detta var en finess, eftersom ett gynnande av stadens bostadsbolag skulle ha varit politiskt känsligt. Vidare låg förslaget väl i linje med den tidigare nämnda synen på staden och dess bolag som en koncern. Pengar som förut gått till staten som stämpelskatt skulle med det föreslagna arrangemanget stanna inom koncernen. Kostnaden för bostadsbolagen skulle bli densamma och deras hyresgäster skulle inte drabbas. Slutligen skall understrykas de stora summor som ett genomförande av förslaget skulle tillföra staden tack vare den enorma omfattningen av bostadsbolagens byggande.

Det nya i förslaget var alltså dels att staden föreslogs gå i borgen för bostadsbolagens bottenlån för bostadsändamål med de väldiga volymer som följde därav, dels att avgiften skulle ge inkomst och inte bara täckning för kostnader, dels det koncerntänkande som låg bakom förslaget och dels konstruktionen av förslaget som neutralt för konkurrensen mellan de av staden ägda bostadsbolagen och andra bostadsföretag. Det kan inte råda tvekan om att förslaget också uppfyller kravet på ”viss självständig idégivning”.

När L-I.B. och J.L. i skrivelsen med förslaget framhöll att de var medvetna om att förslaget inte var ”helt unikt” berodde det närmast på ödmjukhet. Att staden gick i borgen för olika ändamål var ju känt, liksom att det förekom uttag av avgifter för detta. Vidare hade möjligheten att ersätta pantbrev med kommunal borgen som säkerhet funnits en tid. De trodde därför att någon kanske redan hade insett och klargjort de möjligheter som dessa olika faktorer öppnade. Det har dock visat sig att något sådant som deras förslag gick ut på inte tidigare hade diskuterats eller framförts inom staden, inte ens av den förut nämnda koncernutredningen, som haft i uppdrag att föreslå bl.a. lämpliga samordnings- och samverkansåtgärder inom ”koncernen” Stockholms stad med av staden ägda bolag m.m.

Kravet på att förslaget skall utgöra en prestation utöver förslagsställarens normala arbete

Förslaget innebar en prestation utöver L-I.B:s och J.L:s normala arbete.

L-I.B. anställdes år 1975 vid stadens fastighetskontor. Fram till år 1985 arbetade han där med frågor rörande statliga bostadslån, vilket är något annat än de bottenlån som avses med det omtvistade förslaget. Vid en omorganisation år 1985 blev han chef för fastighetskontorets utredningsbyrå. Befattningen beskrivs närmare i den i målet ingivna befattningsbeskrivningen (se avsnitt 1.3.1 ovan). Hans huvudarbetsuppgift var under hela 1980-talet att upprätta och driva stadens bostadsförsörjningsprogram. Detta arbete hade i och för sig inte något att göra med fastighetsbelåning utan gällde främst sådant som frågor rörande utformning och genomförande av stadsplaner. Utredningsbyrån sysslade också med bl.a. handläggning av remisser till fastighetsnämnden i bostadslånefrågor, dock enbart avseende statliga bostadslån. När det i befattningsbeskrivningen för L-I.B. sägs att han skulle svara för ”övergripande finansieringsfrågor” syftar även det endast på frågor rörande statliga bostadslån. – Som framgår av det remissvar som fastighetskontoret den 23 april 1990 avgav till beredningsgruppen för förslagsverksamhet inom kammarkontoret (se avsnitt 1.4.2 ovan), ansåg fastighetskontoret att det inte primärt låg i L-I.B:s uppgifter att bevaka frågor av det slag som förslaget avser.

J.L. anställdes hos staden år 1973 och var år 1987, när det omtvistade förslaget avgavs, 1:e sekreterare vid utredningsavdelningen inom kammarkontoret. Hans befattning beskrivs närmare i den i målet ingivna befattningsbeskrivningen (se avsnitt 1.3.2 ovan). Han var chef för avdelningens grupp för tekniska utredningar. Som en liten del av sina arbetsuppgifter handlade han såväl före som efter förslagets avgivande bl.a. upprättande av tjänsteutlåtanden avseende ärenden där olika företag m. fl. önskade få stadens borgen för lån avseende skilda ändamål. I dessa ärenden berördes bl.a. sådant som uttag av avgifter för stadens borgensåtagande och stadens principer när det gällde att gå i borgen för olika ändamål. J.L. var emellertid inte någon expert på borgen och de ärenden som han hade handlagt före förslagets avgivande avsåg andra ändamål än bottenlån för bostadsbyggande och helt andra avgiftsnivåer.

Det föll visserligen inom ramen för kammarkontorets verksamhetsområde att på allehanda sätt söka åstadkomma besparingar eller inkomster för staden. Det låg dock inte i J.L:s arbetsuppgifter att ta initiativ till sådana åtgärder. Detta var inte heller en primär uppgift för utredningsavdelningen, där J.L. tjänstgjorde, utan ankom snarare på kammarkontorets låne- och kassaavdelning.

Beträffande både L-I.B. och J.L. åberopar CF vidare vad dåvarande chefen för kammarkontorets utredningsavdelning J.M. anförde i sitt remissvar den 2 maj 1990 till beredningsgruppen för förslagsverksamhet inom kammarkontoret (se avsnitt 1.4.2 ovan). J.M. framhöll sålunda, att även om L-I.B:s och J.L:s insatser avseende införandet av avgiftsbelagd bottenlåneborgen kunde sägas ingå i deras arbetsuppgifter, så var insatser av den ifrågavarande digniteten mer än vad som rimligen kunde begäras av vanliga handläggare.

I skrivelsen med förslaget nämnde L-I.B. och J.L. även att de var medvetna om att förslaget skulle kunna anses ligga inom ramen för deras tjänsteutövning. Detta berodde inte på att de själva var av den uppfattningen, men de förutsåg att förslagets ekonomiska dignitet medförde risk för invändningar av ifrågavarande slag.

3.1.5 Beräkning av förslagsersättningens storlek

Det är CF:s ståndpunkt att en ekonomisk ersättning till L-I.B. och J.L. för förslaget skall bestämmas enligt en sådan ”Procentuell beräkning” som avses i MBA-S bilaga F. Den besparing som uppkommit genom förslaget kan beräknas och i vart fall uppskattas. Ersättningen skall utgöra hälften av den av förslaget följande nettobesparingen för ett helt år. Även det nu sagda gäller oavsett vilket av de av CF tidigare åberopade regelsystemen för förslagsersättning som domstolen finner ha gällt mellan förslagsställarna och staden. Principerna för beräkning av förslagsersättning är enligt CF:s mening desamma i alla dessa regelsystem.

Vid beräkningen av ersättningens storlek bör en företagsekonomiskt korrekt metod användas. Eftersom det rör sig om besparingar av skiftande storlek under ett större antal år bör man enligt CF:s mening använda sig av en genomsnittsberäkning som leder till en årligen lika stor annuitet, vilken bör uppräknas med en kalkylränta om 12 procent till ett värde per den 1 januari 1993, dvs. början av det år då CF väckte talan i målet. CF:s beräkningar har redovisats i tre inlagor till arbetsdomstolen (dessa tre inlagor fogas till denna dom som Domsbilaga 1 och Domsbilaga 2 (uteslutes här)).

CF gör i första hand gällande att beräkningen skall utföras som en tioårskalkyl omfattande tiden 1989–1998 och grundas på koncernens besparingar. Resultatet blir då att besparingarnas genomsnittsvärde per den 1 januari 1993 är 78,83 miljoner kronor per år. Hälften därav, avrundat nedåt, är 39 miljoner kronor. Det är detta belopp som CF yrkar i målet, fördelat med 19,5 miljoner kronor på var och en av L-I.B. och J.L.

I andra hand hävdas att beräkningen skall utföras som en ”historisk” sexårskalkyl omfattande åren 1989–1994 och grundad på koncernens besparingar. Besparingarnas genomsnittsvärde per den 1 januari 1993 blir då 58,00 miljoner kronor per år, varav hälften skall tilldömas L-I.B. och J.L.

I tredje hand hävdas att beräkningen skall utföras som en ”historisk” femårskalkyl omfattande åren 1989–1993 och grundad på koncernens besparingar. Besparingarnas genomsnittsvärde per den 1 januari 1993 blir då 54,99 miljoner kronor per år, varav hälften skall tilldömas L-I.B. och J.L.

Staden har i målet hävdat att enbart besparingar hos staden kan läggas till grund för en beräkning av ersättning för förslaget. Enligt CF:s mening skall i så fall stadens inkomster av avgifterna – inklusive de per halvårsskiftet 1993 införda årliga avgifterna – från bostadsbolagen betraktas som ”besparingar” för staden. Med en kalkylmetod motsvarande den som använts när det gällt att beräkna koncernens besparingar och en kalkylperiod omfattande tioårsperioden 1989–1998 blir de ”kommuninterna” besparingarnas genomsnittsvärde per den 1 januari 1993 49 miljoner kronor per år. I fjärde hand hävdar CF att hälften därav skall tilldömas L-I.B. och J.L.

I femte hand hävdas att beräkningen på ”kommunintern” nivå skall utföras som en ”historisk” femårskalkyl omfattande åren 1989–1993. Genomsnittsvärdet per den 1 januari 1993 av stadens besparingar blir då 36,41 miljoner kronor per år, varav hälften skall tilldömas L-I.B. och J.L.

I sjätte hand hävdas att beräkningen på ”kommunintern” nivå skall utföras som en ”historisk” sexårskalkyl omfattande åren 1989–1994. Genomsnittsvärdet per den 1 januari 1993 av stadens besparingar blir då 35,44 miljoner kronor per år, varav hälften skall tilldömas L-I.B. och J.L.

3.1.6 Ersättning på köprättslig grund

Som förutskickats åberopar CF i sista hand en köprättslig grund för käromålet. Till utvecklande av denna får CF anföra följande.

L-I.B. och J.L. utformade det omtvistade förslaget utom ramen för sina anställningar hos staden. De överlämnade förslaget till staden och staden har tillgodogjort sig förslaget. Staden har insett att L-I.B. och J.L. önskade få ersättning för förslaget.

För det fall att arbetsdomstolen skulle finna att staden inte är gentemot L-I.B. och J.L. bunden av något regelsystem avseende förslagsersättning bör situationen med hänsyn till det anförda bedömas med en analogisk tillämpning av rättsreglerna om köp. Vid den tid då förslaget avgavs gällde 1905 års köplag. Enligt 5 § i denna lag skall köparen, när köp slutits utan att priset blivit bestämt, erlägga vad säljaren fordrar, om det inte kan anses oskäligt. Enligt CF:s mening har L-I.B:s och J.L:s förslag haft ett sådant värde för staden att det pris som de fordrar och som utgör CF:s yrkande i målet, sammanlagt 39 miljoner kronor, är skäligt.

3.2 Stockholms stad

3.2.1 L-I.B. och J.L. har över huvud taget inte haft någon rätt till ersättning för förslag

Staden bestrider att L-I.B. och J.L. över huvud taget haft någon på avtal eller annan grund vilande rätt till ersättning för förslag. Det har berott av stadens ensidiga och fria beslut, huruvida någon ekonomisk ersättning skulle utges för det aktuella förslaget eller ej. Staden har ansett att förslaget inte borde leda till beslut om sådan särskild ekonomisk ersättning. Skälen härtill torde framgå av vad som sägs i det följande.

FÖN 68-S och Kfs 1967 nr 76

Det är riktigt att FÖN 68-S innehöll regler rörande förslagsverksamhet hos staden. FÖN 68-S innebar emellertid inte att arbetstagarna hade någon rätt till ersättning för förslag. Både enligt det centrala FÖN 68 och enligt FÖN 68-S var arbetsgivaren förbehållen rätten att ensam besluta både i frågan huruvida ersättning skulle utgå för ett förslag och i frågan om storleken av en eventuell ersättning. Avtalet innehöll i enlighet därmed inte heller några regler enligt vilka storleken av en sådan ersättning kunde bestämmas av domstol eller skiljenämnd. På motsvarande sätt förhöll det sig med de av CF åberopade ”Riktlinjer för förslagsverksamheten inom Stockholms stads förvaltningar” som antogs av stadsfullmäktige år 1962 (Kfs 1962 nr 66) samt ändrades år 1967 (Kfs 1967 nr 76) och år 1975 (Kfs 1975 nr 85).

Såvitt gäller FÖN 68-S visas det sagda av den av CF redovisade § 12 i detta avtal. Bestämmelsen innehöll endast regler om det samråd som skulle äga rum i företagsnämnd/förslagskommitte, innan arbetsgivaren fattade beslut i ersättningsfrågorna. CF:s påståenden om ett uttalande i avtalsparternas kommentar till FÖN 68 är felaktigt. Uttalandet klargjorde endast att det inte utgjorde någon i förväg gjord maximering av ersättningens belopp, om arbetsgivaren önskade fastställa normer som innebar att ersättning för ett förslag skulle utgöra viss andel av första årets nettovinst av förslagets nyttjande.

På liknande sätt visar den av CF redovisade texten i Kfs 1967 nr 76 att den slutliga beslutanderätten i ersättningsfrågorna var förbehållen staden. I § 2 första stycket sades att förslag som gjorts av stadens arbetstagare ”må” belönas. Även i övrigt innehöll Kfs 1967 nr 76 endast ”må”- eller ”bör”-formuleringar avseende ersättningen för förslag.

FÖN 68-S upphörde på grund av uppsägning från arbetstagarsidan att gälla fr.o.m. den 30 april 1977. Därefter reglerades förslagsverksamheten hos staden – såsom angavs i det av CF åberopade ”Meddelande P 5 1977” från personalnämndens kansli – enbart av de i Kfs 1967 nr 76 upptagna riktlinjerna. Det samrådsförfarande som hade reglerats i FÖN 68-S upphörde och de uppgifter som enligt det avtalet hade legat på företagsnämnd eller förslagskommitte ankom i fortsättningen helt på respektive förvaltning att handlägga.

Eftersom FÖN 68-S inte innehöll regler som innebar en rätt till ersättning för förslag och inte heller regler om storleken av en eventuell ersättning kan L-I.B. och J.L. självfallet inte heller ha haft någon ur en s.k. efterverkan av FÖN 68-S härflytande rätt till förslagsersättning enligt sina enskilda anställningsavtal med staden. Som nyss nämnts innebar inte heller regleringen i Kfs 1967 nr 76 med ändringar enligt Kfs 1975 nr 85 någon rätt till ersättning för förslag. Den regleringen upphörde ostridigt att gälla den 1 januari 1985.

MBA-S

MBA-KL 80 innebar en viktig förändring när det gällde förslagsverksamheten hos kommuner och landsting. Till skillnad från tidigare regler ger MBA-KL 80 bilaga F nämligen arbetstagarna en mot arbetsgivarna gällande rätt till ersättning för förslag, förutsatt att förslaget är sådant att det faller inom ramen för den i bilaga F upptagna definitionen av bilagans begrepp ”förslagsverksamhet” och i övrigt uppfyller kriterierna för ersättning. I enlighet därmed innehåller bilaga F även regler som bestämmer storleken av ersättningen.

MBA-KL 80 blev inte ett mellan staden och dess arbetstagare gällande kollektivavtal innan det hade antagits av staden och dess motparter på arbetstagarsidan. Detta skedde genom att MBA-S slöts den 21 juni 1984. Såsom har blivit klarlagt i mellandomen i målet blev MBA-S med tillhörande bilagor, däribland bilaga F om förslagsverksamhet, emellertid inte till någon del omedelbart tillämpligt som kollektivavtal vid stadens olika förvaltningar. Staden och de kommuncentrala arbetstagarorganisationerna använde nämligen i MBA-S en avtalsteknik som innebar att avtalet inte blev tillämpligt som kollektivavtal vid den enskilda förvaltningen förrän en förvaltningslokal överenskommelse därom hade träffats och godkänts av de kommuncentrala parterna. Bakgrunden till denna för en enskild kommun ovanliga avtalsteknik var Stockholms stads unika storlek. Staden har ca 25 förvaltningar, vilka har sinsemellan helt olika verksamhetsområden och i stor utsträckning egna personalpolitiska riktlinjer, regler och rutiner av betydelse för medbestämmandet.

Såsom vidare blivit klarlagt i mellandomen hade ännu år 1994 inte träffats någon förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning av MBA-S bilaga F vare sig vid stadens kammarkontor eller vid dess fastighetskontor.

De av CF åberopade cirkulär som under åren utfärdats av stadens personal- och organisationsförvaltning, bl.a. cirkuläret P 8/1984 (redovisat under avsnitt 1.2.2 ovan), måste ses mot bakgrund av den teknik som de kommuncentrala parterna i MBA-S sålunda hade valt för att bestämma tillämpligheten av MBA-S med bilagor vid stadens olika enskilda förvaltningar. Detsamma gäller den av CF åberopade Kfs 1985 nr 40.

Vad som sades i cirkuläret P 8/1984 innebar endast upplysningar om att MBA-S den 1 januari 1985 trädde i kraft med den innebörd det hade enligt de kommuncentrala parternas överenskommelse, dvs. att avtalet med bl.a. bilaga F om förslagsverksamhet likväl inte blev tillämpligt vid den enskilda förvaltningen innan förvaltningslokalt avtal därom träffats samt godkänts av de kommuncentrala parterna. På motsvarande sätt är andra av CF åberopade cirkulär som innehåller uttalanden liknande dem i cirkuläret P 8/1984 och avser förslagsverksamheten att uppfatta. De utgör upplysningar eller anvisningar av betydelse för de förvaltningar som kom att träffa en av de kommuncentrala parterna godkänd förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning av MBA-S bilaga F.

De anvisningar angående förslagsverksamheten som stadens personal- och organisationsnämnd fastställde genom sitt beslut den 24 januari 1985 – Anvisning nr 1 till MBA Stockholm bilaga F (se avsnitt 1.2.2 ovan) – var likaledes avsedda att gälla för de förvaltningar där bilaga F blev tillämplig till följd av en förvaltningslokal överenskommelse därom. – Det beslut som utgör grunden för skrivningen i Kfs 1985 nr 40 är enbart personal- och organisationsnämndens nyss nämnda beslut den 24 januari 1985. Med hänsyn därtill kan enligt stadens mening inte av Kfs 1985 nr 40 utläsas, att man hos staden beslutat att tillämpa reglerna i MBA-S bilaga F vid förvaltningarna oberoende av förvaltningslokala överenskommelser därom.

Det hittills anförda kan sammanfattas på följande sätt. De före den 1 januari 1985 hos staden gällande regelsystemen för förslagsverksamhet innebar inte att arbetstagarna hade någon på avtal eller annan grund vilande rätt till förslagsersättning. Beslutanderätten i frågor om sådan ersättning tillkom ytterst arbetsgivaren ensam. Fr.o.m. den 1 januari 1985, då MBA-S trädde i kraft, ersattes de dittills hos staden gällande reglerna om förslagsverksamhet av en möjlighet för de förvaltningslokala parterna att med de kommuncentrala parternas godkännande träffa en förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning vid den enskilda förvaltningen av bl.a. reglerna om förslagsverksamhet i MBA-S bilaga F. Dessa regler ger i och för sig arbetstagarna rätt till ersättning för förslag. Någon av de kommuncentrala parterna godkänd förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning av MBA-S bilaga F har emellertid inte träffats vid stadens kammarkontor eller fastighetskontor. Inte heller har staden beslutat att gentemot sina arbetstagare tillämpa regler motsvarande MBA-S bilaga F.

Det har efter den 1 januari 1985 visserligen förekommit att ersättning för förslag har utgetts även till sådana arbetstagare hos staden, som tjänstgjort vid en förvaltning som inte träffat en godkänd förvaltningslokal överenskommelse om tillämpning av MBA-S bilaga F. Stadens ståndpunkt är emellertid att detta inte grundats på att arbetstagarna haft rätt till sådan ersättning, utan på ett ensidigt och fritt arbetsgivarbeslut i det enskilda fallet.

Staden bestrider självfallet att en överenskommelse om förslagsverksamhet mellan SAF och LO jämte PTK, avsedd för den privata delen av arbetsmarknaden, skulle kunna normera anställningsavtalen mellan staden och L-I.B. respektive J.L. Det finns inte heller någon sedvänja på arbetsmarknaden som ger anställda hos staden någon viss rätt till ersättning för förslag.

L-I.B. och J.L. har följaktligen inte någon på avtal eller beslut av staden grundad rätt till ersättning för det omtvistade förslaget. Redan detta innebär att CF:s käromål skall ogillas. Staden återkommer i det följande till vad CF kallat en ”köprättslig” grund för CF:s yrkande (se avsnitt 3.2.4 nedan).

3.2.2 L-I.B:s och J.L:s ifrågavarande förslag skulle enligt de regler som återfinns i MBA-S bilaga F inte berättiga till ersättning

För det fall att arbetsdomstolen likväl skulle finna att staden blivit bunden att gentemot L-I.B. och J.L. tillämpa regler som innebär att de vid tiden för det ifrågavarande förslagets avgivande i och för sig skulle ha haft en rätt till ersättning för förslag, så kan det med hänsyn till det tidigare anförda enbart vara fråga om en rätt enligt de regler som återfinns i bilaga F till MBA-S. Staden bestrider att det omtvistade förslaget enligt dessa regler berättigar till ersättning.

Förslagets natur

Förslaget är över huvud taget inte av sådant slag att det omfattas av definitionen av begreppet ”förslagsverksamhet” i MBA-S bilaga F. Med ”förbättringar av arbetet och/ eller arbetsmiljön” åsyftas i bilaga F endast konkreta åtgärder som innebär ett bättre och mer ändamålsenligt sätt att bedriva det arbete som förekommer vid en förvaltning eller ett bättre ordnande av arbetsmiljön vid förvaltningen. Detta visas bl.a. av att den ersättningsskala, som enligt bilaga F skall användas i fall då ett förslag skall ersättas enligt en skälighetsbedömning, såsom en av parametrarna för bestämmande av ersättningens storlek anger antalet anställda som ”berörs”, nämligen av den förbättring som förslaget innebär.

Vilka slags förslag som avses i bilaga F belyses också av att det i reglerna om ersättning för förslag endast talas om den ”besparing” som uppkommer genom ett förslag. Den förslagsverksamhet som regleras i bilaga F har aldrig varit avsedd att omfatta förslag om hur en arbetsgivare skall skaffa sig intäkter i sin verksamhet.

L-I.B:s och J.L:s ifrågavarande förslag hänvisade enbart till ett sätt att skaffa staden intäkter, nämligen från avgifter för borgensåtaganden. Förslaget berättigar följaktligen inte till ekonomisk ersättning enligt bilaga F:s regler om förslagsverksamhet.

Kraven på att förslaget skall tillföra förvaltningen något nytt och innebära viss självständig idégivning

Det var i vart fall från 1980-talets början inte på något sätt ovanligt att kommuner gick i borgen bl.a. för sina kommunala bolags olika lån, så att bolagen slapp betala stämpelskatt för pantbrev i fastigheter i de fall då kreditgivaren godtog kommunal borgen som säkerhet. Stockholms stad hade under årens lopp fram till år 1986 gjort mycket omfattande borgensåtaganden, framför allt till bostadsbyggandet.

Som kompensation för det administrativa arbete och det uppföljningsansvar som borgensåtagandena förorsakade staden hade denna vidare sedan länge tagit ut vissa avgifter av en del låntagare. En sak för sig är att avgiftsnivån före juni 1987 – enligt vad som framgår av ett av J.L. den 8 juni 1988 upprättat tjänsteutlåtande – hade som mest uppgått till en engångsersättning om 0,25 procent av borgensåtagandets omfattning.

År 1986 fick frågor rörande kommunal borgen för bostadsbyggande viss ökad aktualitet genom en ändring per den 1 juli 1986 av den dåvarande bostadsfinansieringsförordningen. Ändringen innebar att länsbostadsnämnderna mera generellt än tidigare fick som säkerhet för statliga bostadslån godta kommunal borgen i stället för pantbrev i fastigheterna. Av förarbetena till den nämnda ändringen (prop. 1985/86:100 [ pdf ||  ] Bilaga 13) framgår att ett av motiven för denna var just att kommunal borgen i stället för pantbrev medförde att låntagarna slapp kostnaderna för att ta ut pantbrev. Även kreditgivarna för bottenlån, de s.k. bottenlåneinstituten, kunde godta kommunal borgen som säkerhet för bottenlån i stället för pantbrev i fastigheter, inte minst sedan det s.k. prioriterade lånesystemet hade slopats den 1 december 1986.

Samtliga nu nämnda förhållanden var naturligtvis kända för staden samt för dess kammarkontor och fastighetskontor. Redan här skall också erinras om att J.L. i sitt arbete vid kammarkontoret enligt befattningsbeskrivningen (se avsnitt 1.3.2 ovan) bl.a. hade att följa aktuella interna och externa utredningar, politiska direktiv och ”lagstiftningsarbete m m av ekonomisk/finansiell betydelse”, och att L-I.B. enligt sin befattningsbeskrivning (se avsnitt 1.3.1 ovan) i vart fall hade kontakt med lånefrågor och även svarade för ”övergripande finansieringsfrågor”.

Att modellen med kommunal borgen för t.ex. kommunala bolags lån – innebärande bl.a. att kostnaderna för pantbrev i fastigheter undgicks – samt avgifter för borgensåtagandena sedan länge var väl känd för staden och dess tjänstemän vid t.ex. kammarkontoret framgår av ett antal tjänsteutlåtanden från kammarkontoret, bl.a. sådana som J.L. ensam eller tillsammans med annan upprättat i sin tjänst där.

Ett sådant tjänsteutlåtande av den 3 maj 1984, utarbetat av J.L. och N.K., avser ”Kommunal borgen för lån till gemensamt underhåll m m (ROT-program) och för statliga bostadslån till Stockholms Kooperativa Bostadsförening ek för (SKB) samt för tilläggslån till kommunala bostadsbolag”. Utlåtandet innehåller bl.a. följande:

I ett annat tjänsteutlåtande från kammarkontoret, daterat den 17 maj 1984 och utarbetat av J.L., behandlades ett ärende om ”Kommunal borgen för Lövsta koloniträdgårdsförening”. I detta utlåtande anfördes bl.a. följande:

Ett tjänsteutlåtande av den 6 november 1985, upprättat av en annan tjänsteman vid kammarkontoret och gällande ”Kommunal borgen för AB Stockholmshem avseende kontorslokaler i kv Klamparen på Kungsholmen”, innehåller bl.a. följande:

Hos staden hade frågor av hithörande slag sedan länge också diskuterats i den s.k. CASH-gruppen, en arbetsgrupp bestående av företrädare för kammarkontoret och för ett antal av de av staden ägda bolagen, däribland bostadsbolagen. Minnesanteckningar från ett sammanträde med CASH-gruppen den 25 september 1979 innehåller sålunda bl.a. följande:

Vid ett sammanträde med CASH-gruppen den 18 december 1986, vid vilket företrädare för nio av de av staden ägda bolagen samt fem företrädare för kammarkontoret var närvarande, väcktes och diskuterades uttryckligen frågan om att staden skulle gå i borgen för bostadsbolagens bottenlån. Diskussionen gällde just att bolagen därmed skulle slippa att ta ut pantbrev och betala skatt för det, men i stället skulle betala en avgift till staden. Den som väckte frågan var företrädaren för bostadsbolaget AB Svenska Bostäder, M.R. I minnesanteckningar från sammanträdet avsatte diskussionen följande formulering:

Staden återkom till frågan vid ett sammanträde med CASH-gruppen den 10 februari 1987, genom den dåvarande chefen för kammarkontoret drätseldirektören J.T. Minnesanteckningar från detta sammanträde innehåller bl.a. följande:

Före april 1987, då L-I.B. och J.L. kom med sitt förslag, var således inte bara alla ”ingredienser” i förslaget kända både hos staden och hos bostadsbolagen. Dessutom hade frågan om att införa en ordning med kommunal borgen för bostadsbolagens bottenlån nyligen varit aktuell för staden och bolagen genom arbetet i CASH-gruppen. Bestämmande hade därvid emellertid tills vidare blivit att den dåvarande drätseldirektören J.T. – och därmed kammarkontoret – befarade att en sådan utökning av stadens borgensåtaganden skulle kunna leda till att staden fick en sämre ”rating” hos de företag som sysslar med ”betygssättning” (rating) av bl.a. kommunernas kreditvärdighet.

Här skall slutligen nämnas att modellen med att lämna kommunal borgen för t.ex. kommunala bostadsbolags lån, att därmed bespara bolagen kostnaderna för uttagande av pantbrev och att ta ut en avgift för borgensåtagandet självfallet var känd inte bara hos Stockholms stad utan även hos andra kommuner. Detta framgår av bl.a. ett cirkulär av den 16 juni 1987 från Svenska Kommunförbundet. Vidare kan som ett exempel nämnas att Malmö stad den 26 mars 1987 – alltså innan L-I.B. och J.L. framförde sitt förslag – hade beslutat att gå i borgen för Malmö Kommunala Bostads AB:s (MKB) bottenlån, varvid bolaget skulle debiteras en borgensavgift på 1 procent. Till grund för beslutet låg ett förslag från Malmö stadskansli av den 26 januari och ett yttrande från Malmö kommunstyrelse av den 25 februari 1987, vilka innehöll sinsemellan liknande uttalanden om fördelar med tecknande av sådan borgen. I kommunstyrelsens yttrande anfördes bl.a. följande:

Sammanfattningsvis var det alltså när L-I.B. och J.L. lade fram sitt förslag i april 1987 inte på något sätt en nyhet för staden att denna kunde bevilja borgen för t.ex. de av staden ägda bostadsbolagens bottenlån m.m. och att bolagen därmed kunde slippa att betala stämpelskatt till staten för uttagande av pantbrev i sina fastigheter.

Inte heller var det något nytt att staden kunde ta ut en avgift för sina borgensåtaganden. Utöver vad som tidigare redovisats rörande den frågan skall framhållas att Stockholms kommunfullmäktige vid behandlingen år 1986 av stadens budget för år 1987 t.o.m. hade gett drätselnämnden ett särskilt uppdrag att fr.o.m. år 1987 generellt ta ut en avgift när staden tecknade borgen för lån som stadens bolag tog upp för annat ändamål än bostadsändamål. Syftet därmed var just att ge staden intäkter av borgensavgifterna.

Med hänvisning till det anförda gör staden gällande att L-I.B:s och J.L:s förslag varken uppfyller det krav på att tillföra förvaltningen något nytt eller det krav på självständig idégivning som uppställts för att ett förslag skall berättiga till ekonomisk ersättning vid en tillämpning av de regler som återfinns i MBA-S bilaga F. Som framgår av deras skrivelse med förslaget har de själva haft detta klart för sig.

Kravet på att förslaget skall utgöra en prestation utöver förslagsställarens normala arbete

Förslaget uppfyllde inte heller det i bilaga F uppställda kravet på att utgöra en prestation utöver förslagsställarnas normala arbete. Också detta har L-I.B. och J.L. tydligen insett, av förslagsskrivelsen att döma.

När det gäller J.L. skall till en början nämnas att kammarkontoret, vid vars utredningsavdelning han tjänstgjorde, har till uppgift att svara för stadens ekonomi. Kammarkontoret har sålunda bl.a. hand om stadens kassa samt handlägger skattefrågor och ärenden rörande lån och fonder, däribland sådant som borgensärenden.

Befattningsbeskrivningen för J.L. (se avsnitt 1.3.2 ovan) visar att han på ett ganska kvalificerat plan sysslade med frågor avseende stadens ekonomi och hade att följa sådant som utredningar och lagstiftningsarbete av ekonomisk/ finansiell betydelse. Som framgår av de tidigare redovisade tjänsteutlåtandena arbetade han bl.a. med just borgensfrågor vid utredningsavdelningen. Tjänsteutlåtandena innehöll inte bara vad som tidigare citerats utan även åtskilligt annat avseende stadens borgenspolicy, överväganden om det lämpliga i stadens borgen för olika ändamål o.d.

Även om J.L. också hade många andra arbetsuppgifter var han därför starkt involverad och sakkunnig när det gällde frågor om stadens borgensåtaganden och om avgifter för sådana åtaganden. Det är också detta som återspeglas i den av CF åberopade passusen i ett tjänstgöringsbetyg för J.L., att han ”utvecklat stadens borgenspolicy till ett koncernmässigt och lönsamt finansieringsinstrument”. Tjänstgöringsbetyget avser naturligtvis en bedömning av vad J.L. presterat i tjänsten, dvs. inom ramen för vad som ålåg honom i anställningen hos staden.

Frågorna om stadens borgensåtaganden och om avgifter för dessa var sedan långt innan det omtvistade förslaget avgavs av betydande vikt och aktualitet inom kammarkontoret och vid utredningsavdelningen. Utan tvekan föll det inom bl.a. denna avdelnings uppgifter att ta initiativ av den innebörd som det omtvistade förslaget gick ut på. Och i enlighet med vad den dåvarande chefen för utredningsavdelningen J.M. framhöll i sitt remissyttrande den 2 maj 1990 till beredningsgruppen för förslagsverksamhet (se avsnitt 1.4.2 ovan) ingick det i uppgifterna för i princip alla anställda vid avdelningen att ta initiativ som för staden ledde till besparingar och inkomstökningar.

När det gäller L-I.B. vill staden peka på att han hade en chefsbefattning inom fastighetskontoret med kvalificerade utredningsuppgifter, på hans kontakter med lånefrågor och med bostadsbyggandet samt på att det i hans befattningsbeskrivning (se avsnitt 1.3.1 ovan) angavs att han hade att svara för övergripande finansieringsfrågor.

Under alla förhållanden är det tillräckligt, för att förslaget skall vara uteslutet från ekonomisk ersättning enligt de regler som återfinns i MBA-S bilaga F, att det kan anses falla inom ramen för en av de båda förslagsställarnas normala arbete. Denne kan inte skaffa sig själv eller den andre ersättning för ett sådant förslag genom att ”dela” förslaget med den andre.

Staden har inte tillgodogjort sig L-I.B:s och J.L:s förslag

Med vad som här tidigare sagts om kammarkontorets och dess utredningsavdelnings uppgifter och arbete sammanhänger att staden vidare bestrider att det över huvud taget skulle kunna anses, att staden genom sitt beslut att teckna borgen för bostadsbolagens bottenlån och ta ut en avgift för detta tillgodogjort sig just ett förslag av L-I.B. och J.L. Frågan om borgen för just bostadsbolagens bottenlån hade nyligen diskuterats i CASH-gruppen och kommunfullmäktige hade vid fastställandet av 1987 års budget gett drätselnämnden ett särskilt uppdrag att fr.o.m. år 1987 generellt ta ut en avgift när staden tecknade borgen för lån som stadens bolag tog upp för annat ändamål än bostadsändamål. Hithörande frågor var därför högst aktuella och föremål för diskussion vid bl.a. utredningsavdelningen redan före april 1987, då L-I.B. och J.L. lämnade sitt förslag.

Det är mot denna bakgrund helt enkelt inte möjligt att påstå att det var deras förslag som ledde till stadens nyss nämnda beslut. D.L., som vid den aktuella tiden var chef för utredningsavdelningen, har uppgett att han blev förvånad när han först i efterhand fick veta att det som han uppfattat som ett i utredningsavdelningens arbete väckt förslag – varvid J.L. som sysslade med borgensfrågor i och för sig hade varit engagerad och drivande – av L-I.B. och J.L. hade lämnats in till förslagsverksamheten som deras förslag. Som torde ha framgått i det föregående hade beslutet om att teckna borgen för bostadsbolagens bottenlån och att ta ut en avgift om t.ex. 1,75 procent för detta utan vidare kunnat fattas oberoende av L-I.B:s och J.L:s förslagsskrivelse. Att så inte hade skett i samband med diskussionerna i CASH-gruppen vid årsskiftet 1986/87 berodde enbart på drätseldirektören J.T:s farhågor för att en sådan ökning av stadens borgensåtaganden skulle kunna inverka negativt på stadens kreditvärdighets-rating.

I samband med den s.k. optionsaffären år 1987 efterträddes J.T. som drätseldirektör och chef för kammarkontoret av J-E.T. I själva verket förhåller det sig så, att det helt avgörande skälet till att det i CASH-gruppen redan diskuterade systemet med borgen för bostadsbolagens bottenlån slutligen infördes var att J-E.T. inte tillade frågan om stadens rating så stor vikt som J.T. hade gjort.

3.2.3 Storleken av en eventuell förslagsersättning

För det fall att L-I.B. och J.L. trots allt skulle anses berättigade till förslagsersättning enligt de regler som återfinns i MBA-S bilaga F bestrider staden helt riktigheten av vad CF har gjort gällande om ersättningens storlek.

Staden bestrider att hänsyn över huvud taget skall tas till ekonomiska effekter hos de av staden ägda bostadsbolagen. MBA-S bilaga F innehåller inga regler som ger stöd för att i förslagssammanhanget anlägga ett ”koncernsynsätt”. Staden är L-I.B:s och J.L:s arbetsgivare och det är enbart besparingar hos staden som kan ge upphov till skyldighet för staden att utge förslagsersättning.

För staden har tecknandet av borgen för bostadsbolagens bottenlån och uttagandet av en avgift för borgensåtagandena inte inneburit en besparing utan endast tillfört staden intäkter i form av avgifterna. Som tidigare framgått bestrider staden därför att förslaget över huvud taget omfattas av reglerna om förslagsverksamhet.

För den händelse avgiftsintäkterna emellertid skulle anses falla under begreppet ”besparing” gör staden gällande att denna besparings storlek inte kan beräknas eller uppskattas. Mot avgiftsintäkterna står nämligen de risker som borgensåtagandena innebär för staden och som måste åsättas ett ekonomiskt ”minusvärde” för staden. Ingen vet vad som händer med fastighetsvärden i framtiden. Vidare kan de stora borgensvolymerna typiskt sett antas ha en negativ inverkan på stadens kreditvärdighets-rating. De kan därmed påverka de räntevillkor som staden erhåller vid upplåning. Om staden skulle besluta sig för att sälja något av bostadsbolagen kan stadens borgensåtaganden för bolagets lån inte kvarstå. Pantbrev måste då tas ut i bolagets fastigheter, varvid stämpelskatten blir en kostnad som antingen påverkar priset eller medför att bolaget måste få tillbaka hela eller en del av borgensavgiften. – Såsom framgår av skriftliga bevis som staden åberopat i målet är staden och dess bostadsbolag sedan år 1994 i färd med att överge tecknandet av kommunal borgen för bostadsbolagens lån samt med att refinansiera låneändamålen. Detta har redan aktualiserat frågan om en återbetalning av i vart fall 1 procent av de borgensavgifter som bostadsbolagen erlagt till staden.

Med hänsyn till det sagda bestrider staden att en eventuell förslagsersättning kan bestämmas enligt reglerna om ”Procentuell beräkning” i MBA-S bilaga F. Den skall i stället bestämmas enligt reglerna för ”Skälighetsbedömning”. Den högsta ersättning som då kan utdömas av domstol är sammanlagt 3 800 kr, vilket numera är maximibeloppet för ett ”Utomordentligt värdefullt” förslag enligt tabellen i MBA-S bilaga F. Under här angivna förutsättningar kan staden för enkelhetens skull i och för sig vitsorda skäligheten av detta belopp, att delas lika mellan L-I.B. och J.L.

Skulle arbetsdomstolen finna att det är reglerna om ”Procentuell beräkning” i MBA-S bilaga F som skall tillämpas, så är det i vart fall endast stadens ”besparing”, dvs. dess intäkt av borgensavgifterna, som kan läggas till grund för beräkningen. Vidare är det, såsom framgår av bilaga F, endast ett års besparing som skall beaktas. Enligt stadens mening står det därvid staden som arbetsgivare fritt att bestämma vilket års besparing som skall läggas till grund för beräkningen. Staden väljer år 1991, då den tillkommande borgensvolymen utgjorde 617 680 000 kr. Intäkten av borgensavgifterna för dessa borgensåtaganden uppgick till 1,75 procent av 617 680 000 kr. Den intäktssiffra (”besparing”) som därmed erhålles är enligt stadens mening den högsta som teoretiskt kan utdömas som förslagsersättning, att delas lika mellan L-I.B. och J.L.

Under alla förhållanden bestrider staden att en eventuell förslagsersättning skall beräknas med tillämpning av sådana kalkyler som CF använt vid sina beräkningar. CF:s beräkningsmetoder har inte något som helst stöd vare sig i MBA-KL 80 bilaga F eller i MBA-S bilaga F. För den händelse domstolen i princip skulle godta en genomsnittskalkyl kan staden inte finna grund för att man skall tillämpa en kalkylränta om just 12 procent. Vidare bestrider staden att i övrigt något annat än CF:s ”historiska femårskalkyl” kan tillämpas; som nyss nämnts är staden och dess bostadsbolag sedan år 1994 i färd med att överge ordningen med tecknande av kommunal borgen för bostadsbolagens lån. Vid en tillämpning av CF:s ”historiska femårskalkyl” på ”kommunintern” nivå skall dock den år 1993 införda årliga avgiften inte tas med i beräkningarna, eftersom den över huvud taget inte har någon motsvarighet i L-I.B:s och J.L:s förslag.

Vad som nu sagts beträffande CF:s kalkyler gäller på motsvarande sätt även för det fall att domstolen skulle finna att en besparing skall bestämmas på vad CF har kallat ”koncernnivå”.

3.2.4 Ersättning på köprättslig grund

Vad CF har kallat en ”köprättslig” grund för käromålet har åberopats först efter det att den ursprungliga talan i målet väckts. Enligt stadens mening är det fråga om en enligt 13 kap. 3 § otillåten ändring av talan, varför staden i första hand gör gällande att denna grund skall avvisas från domstolens prövning. För det fall att avvisning inte sker måste den ifrågavarande grunden för käromålet lämnas utan avseende. Det finns inte något som helst skäl för en analogi med köp. Under alla förhållanden är det fordrade ”priset” 39 miljoner kronor uppenbart oskäligt.

3.3 CF

3.3.1 Stadens utnyttjande av förslaget

Det kan inte råda tvivel om att det var L-I.B:s och J.L:s förslag som ledde till att staden började teckna borgen för bostadsbolagens bottenlån och ta ut en högre borgensavgift än tidigare. Frågan aktualiserades i samband med att kammarkontoret behandlade det uppdrag som kommunfullmäktige i 1987 års budget hade gett drätselnämnden, nämligen att fr.o.m den 1 januari 1987 ta ut en avgift då staden tecknade borgen för lån som stadens bolag tog upp för annat än bostadsändamål. I ett den 11 maj 1987 daterat tjänsteutlåtande till drätselnämnden kom kammarkontoret fram till att en sådan avgift inte kunde uppskattas ge högre intäkt för år 1987 än ca 100 000 kr. Omedelbart efter den slutsatsen anfördes i tjänsteutlåtandet följande:

Enligt CF:s mening är det uppenbart att det är L-I.B:s och J.L:s förslag som i det närmaste har refererats i det citerade avsnittet. Drätselnämnden beslöt enligt förslaget i tjänsteutlåtandet.

3.3.2 Är kriterierna för rätt till ersättning för förslag uppfyllda?

Nyhetskravet och kravet på viss självständig idégivning

CF bestrider att diskussionen vid de av staden åberopade sammanträdena med CASH-gruppen gällde något som liknade L-I.B:s och J.L:s förslag.

Det av staden åberopade beslutet av Malmö stad utesluter inte att ersättning skall utges för L-I.B:s och J.L:s förslag. T.o.m. identiskt lika förslag kan ge rätt till ersättning när de förs fram hos olika kommuner. Beslutet i Malmö avsåg dock endast ett enda bostadsbolag, medan förslaget gick ut på en ändring av Stockholms stads hela borgenspolicy i förhållande till stadens samtliga bostadsbolag.

3.3.3 Beräkning av förslagsersättningens storlek

CF bestrider att de ifrågavarande borgensåtagandena kan antas innebära eller har inneburit risker för staden eller en negativ inverkan på stadens kreditvärdighets-rating. Vidare bestrids att det kan antas att staden skulle överge ordningen med tecknande av borgen för bostadsbolagens lån.

För det fall att arbetsdomstolen inte biträder CF:s ståndpunkt att förslagsersättningen skall bestämmas på grundval av en genomsnittsberäkning av besparingarna under flera år utan stannar för att det är ett enda års besparing som skall utgöra grunden, bestrider CF att staden skulle ha frihet att välja vilket som helst år. Den naturliga tolkningen av bilaga F måste i så fall vara att det är det första hela årets besparing som skall vara avgörande. Vid sådant förhållande blir det fråga om 1989 års siffror. Besparingen det året var på ”koncernnivå” 14 010 000 kr och på ”kommunintern” nivå 12 260 000 kr.