AD 2017 nr 27 – Prejudikat med Sören Öman

Rättsliga utgångspunkter

Bestämmelsen i 7 § LOA, som redovisats inledningsvis i beslutet, motsvarades i 1976 års lag om offentlig anställning av 6 kap. 1 § som hade flyttats över från 13 § statstjänstemannalagen utan någon saklig ändring (se prop. 1975/76:105 [ pdf ||  ] bil. 2 s. 250 [  ]). Bestämmelsen fick sitt nuvarande sakliga innehåll genom en ändring i 13 § statstjänstemannalagen som trädde i kraft den 1 juli 1970. Ändringen hade föregåtts av en statlig utredning (Bisyssloutredningen) som år 1969 lade fram betänkandet Offentliga tjänstemäns bisysslor (SOU 1969:6 [ pdf | ]). Detta betänkande, samt den proposition som följde (prop. 1970:72 [ pdf ||  ]), är fortfarande de vägledande förarbetena för den nu gällande bestämmelsen i 7 § LOA. Förarbetena har redovisats utförligt i t.ex. AD 1989 nr 123 [ NJ ] [ Karnov ] och AD 2004 nr 108, se även AD 2014 nr 45 med bl.a. hänvisningar till ytterligare rättsfall, vartill hänvisas.

Synen på olika aktiviteter och vad som anses förtroendeskadligt kan variera över tid. Ett exempel på det är att justitieråd till början av 1970-talet var förbjudna att ha skiljemannauppdrag, medan Högsta domstolen i dag sedan flera år tillbaka på sin hemsida anger vilka av justitieråden som tar på sig sådana uppdrag.

Sedan 1995 är näringsfriheten grundlagsskyddad, se numera 2 kap. 17 § regeringsformen. Begränsningar i rätten att driva näring och utöva yrke får göras bara för att skydda angelägna allmänna intressen.

Det infördes 1998 en rätt för arbetstagare, även statsanställda, att vara lediga för att bedriva näringsverksamhet, se lagen (1997:1293) om rätt till ledighet för att bedriva näringsverksamhet.

Polisväsendet hör otvivelaktigt till de slag av offentlig verksamhet som har allmänhetens ögon riktade på sig. Vidare är innehållet i polisverksamheten, som i stor utsträckning innefattar myndighetsutövning mot enskilda och även har vissa inslag av rättskipande uppgifter, sådant att det måste ställas stora krav på att allmänhetens förtroende för polisens opartiskhet kan upprätthållas. Rent generellt kan det därför sägas att riskgraden för förtroendeskada på grund av bisysslor är hög när det gäller polismän och att endast förhållandevis små risker för sådana förtroendeskador bör accepteras vid en tillämpning av 7 § LOA. Det måste ändå bli fråga om en samlad bedömning av risken för förtroendeskada och den försvarliga riskgraden i det enskilda fallet. (Se AD 1989 nr 123 [ NJ ] [ Karnov ].)

Polismäns bisysslor har prövats i AD 1989 nr 123 [ NJ ] [ Karnov ], AD 2004 nr 108, AD 2005 nr 55 och AD 2011 nr 83. I de tre förstnämnda rättsfallen handlade det om näringsverksamhet som bisyssla.

AD 1989 nr 123 [ NJ ] [ Karnov ] handlade om en polisman som fått en varning för att han engagerat sig som bl.a. delägare, bolagsman och innehavare av trafiktillstånd i ett bussföretag. Verksamheten, som var av begränsad omfattning, bedrevs huvudsakligen av polismannens föräldrar, med en ort som låg cirka 30 mil från det polisdistrikt där polismannen arbetade som trafikområde och utgångspunkt för trafiken. Enligt Arbetsdomstolen var sannolikheten för att anställda i polisdistriktet i sin tjänst skulle få att göra med bussföretagets trafik försvinnande liten. Det fanns därför, enligt domstolen, knappast några påtagliga beröringspunkter mellan arbetet som polis eller polisverksamheten i distriktet och engagemanget i bussföretaget. Arbetsdomstolen gjorde bedömningen att det fanns en ringa risk för förtroendeskada på grund av polismannens innehav av trafiktillståndet och fann vid en avvägning mellan det allmänna intresset av förtroende för polisens opartiskhet och polismannens personliga intresse av att temporärt stå som innehavare av trafiktillståndet att bisysslan inte kunde anses stå i strid med bisyssleregleringen i LOA. Arbetsdomstolens slutsats blev att polismannen inte hade brutit mot bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor.

I AD 2004 nr 108 ville en polisman tillsammans med sin make i ett handelsbolag bedriva näringsverksamhet i det polisdistrikt där hon arbetade. Näringsverksamheten skulle bestå i att anordna friluftsarrangemang med betoning på bl.a. överlevnad och att utföra kroppsbehandlingar samt sälja kropps- och hudvårdsprodukter. Arbetsdomstolen ansåg att det inte var möjligt att generellt slå fast att det skulle vara otillåtet för polismän att i näringsverksamhet i egen regi bedriva konsult- eller utbildningsverksamhet. Domstolen fann att det knappast kunde uppstå några påtagliga beröringspunkter mellan den planerade verksamheten och arbetet som polisman, hennes kollegor eller polisverksamheten där hon arbetade. Slutsatsen blev att polismannens tilltänkta verksamhet inte stred mot bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor.

I AD 2005 nr 55 drev en polisman, tillsammans med familjen, på den mindre ort där han arbetade verksamhet med försäljning av släpvagnar och reservdelar till släpvagnar. Att polismannen var trafikpolis med uppgift att bl.a. kontrollera fordon var enligt Arbetsdomstolen av särskild betydelse för bedömningen. Enligt domstolen var det troligt att polismannen eller hans kollegor kunde stöta på en släpvagn som polismannen sålt. Det fanns enligt Arbetsdomstolens mening en tydlig risk för att det från allmänhetens sida kunde uppfattas som att frågan om var en släpvagn är köpt kunde ha haft betydelse för polisens agerande i ett visst fall. Det fanns därför påtagliga beröringspunkter mellan bisysslan och arbetet som polis och det ansågs sannolikt att det kunde uppkomma situationer där polismannens eller hans kollegors opartiskhet skulle kunna ifrågasättas. Arbetsdomstolen ansåg att det fanns klara risker för förtroendeskada och fann vid en samlad bedömning att bisysslan inte var förenlig med bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor.

Av förarbetena från förra seklet (år 1969 och år 1970), senare domstolspraxis och utvecklingen av synen på näringsverksamhet kan enligt Arbetsdomstolens mening den slutsatsen dras att enbart det förhållandet att en statsanställd engagerar sig i näringsverksamhet inte i sig innebär en förtroendeskadlig bisyssla (jämför AD 2004 nr 108). Det avgörande för om bisysslan är förtroendeskadlig eller inte är vilka beröringspunkter av betydelse för förtroendet för opartiskheten i arbetet vid myndigheten som finns mellan bisysslan och den statsanställdes aktuella arbetsuppgifter, hans eller hennes kollegor eller verksamheten vid främst den myndighetsenhet där den statsanställde arbetar.

Det är förtroendet för den statsanställdes och hans eller hennes kollegors opartiskhet i arbetet som skyddas av bestämmelsen om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor. Med uttrycket ”myndighetens anseende” i bestämmelsen åsyftas vidare inte myndighetens anseende i varje hänseende utan bara anseendet för att opartiskhet (objektivitet, saklighet) iakttas i myndighetens verksamhet (se prop. 1970:72 [ pdf ||  ] s. 75 [  ]). Att det kan vara en konkurrensfördel i den statsanställdes näringsverksamhet att möjliga kunder känner till att den statsanställde är just statsanställd kan t.ex. inte i och för sig antas påverka förtroendet för opartiskheten i arbetet vid myndigheten. Det är allmänhetens föreställningar om möjligheten att få fördelar, eller nackdelar, i myndighetens verksamhet, med åsidosättande av opartiskhet, och inte fördelar i näringsverksamheten som har betydelse för bedömningen av företroendeskadligheten. (Jämför överväganden i frågan av offentliga utredningar som inte senare lett till lagstiftning i SOU 1928:14 [ pdf | ] s. 186 [  ] f., även s. 161 ff., och SOU 2000:80 [ pdf ||  ] s. 145 [  ] f.)

Bedömning

Staten har inte ifrågasatt Polisförbundets uppgifter om M.R:s bisyssla.

Att M.R. eller Active Driving kan få konkurrensfördelar genom att poliser är engagerade i verksamheten kan som nämnts inte i och för sig antas påverka förtroendet för opartiskheten i arbetet vid Polismyndigheten.

Det verkar inte finnas några direkta beröringspunkter av betydelse mellan M.R:s arbete som bombtekniker i Stockholm och hans bisyssla med körutbildning på ett inhägnat område i närheten av Arlanda. Såvitt framkommit sker körutbildningen på ett sådant sätt att den inte heller är föremål för Polismyndighetens arbete med trafikövervakning.

Det har inte gjorts gällande att det av Active Drivings hemsida framgår att M.R. är polis eller att det på M.R:s sida på LinkedIn framgår att han har körutbildning för Active Driving. Polisförbundets uppgift om att M.R. inte för Active Drivings kunder berättar att han är polis har inte ifrågasatts. Det kan, i en storstadsregion som Stockholm, inte antas vara allmänt känt, bland Active Drivings kunder eller andra relevanta kretsar, att M.R. är polis och har körutbildning för Active Driving. Det gäller trots att M.R. till för sju år sedan arbetade som polis, bl.a. stationsbefäl, på Arlanda flygplats.

Bisysslan, som förväntas ge M.R. en årsinkomst om 20 000 kr, får antas vara av förhållandevis mindre omfattning.

Risken för att M.R:s bisyssla i form av samröre med Active Driving eller dess kunder skulle innebära att opartiskheten i arbetet vid Polismyndigheten sätts i fråga, dvs. att någon skulle få föreställningen att Polismyndigheten skulle särbehandla Active Driving eller dess kunder eller eventuella konkurrenter, framstår enligt Arbetsdomstolens mening som mycket ringa.

Arbetsdomstolen kommer därför på utredningens nuvarande stadium fram till att risken för förtroendeskada genom M.R:s bisyssla får anses så låg att den är acceptabel. Vid den bedömningen bör Polismyndighetens beslut tills vidare inte gälla.

Målet ska, enligt 4 kap. 7 § tredje stycket arbetstvistlagen, förklaras vilande i väntan på att parterna har tvisteförhandlat klart.