AD 2005 nr 55

Förbundet

N-G.L. har varit polisman sedan år 1965. Från år 1988 har han tjänstgjort vid länstrafikgruppen och där innehaft uppdrag i arbetsledande ställning, bl.a. som yttre befäl. Han har varit biträdande chef i Lycksele närpolisområde. Inför år 2002 förordnades han som operativ chef för trafikövervakningsenheten i Södra Lappland. Förordnandet avsåg tiden fram till februari 2003.

Polisväsendet har på senare år genomgått en rad organisatoriska förändringar. Vid en sådan omorganisation diskuterades en ombildning av N-G.L:s funktion. Denna kom emellertid inte att genomföras. N-G.L. var sjukskriven en längre tid på grund av ryggbesvär. I de långa medarbetarsamtal som ägde rum i samband därmed nämndes inget om hans bisyssla. Den 10 november 2003 fick N-G.L. en skriftlig uppmaning att lämna en redogörelse för bisysslan till myndigheten. Detta kom som en total överraskning för honom.

N-G.L. och hans familj har varit intresserade av motorsport, bl.a. folkrace. För att kunna utöva denna sport var de tvungna att transportera tävlingsfordonen från hemmet till tävlingsplatsen. N-G.L. är utbildad metallarbetare och hade därför kunskaper att konstruera en släpvagn för detta ändamål. År 1988 kom han i kontakt med en person som var delägare i en släpvagnsfabrik. Han fann N-G.L:s konstruktion intressant. Han frågade N-G.L. om denne ville bli återförsäljare för fabrikens produkter. N-G.L. och hans familj tyckte att detta lät intressant. N-G.L. är väl medveten om reglerna beträffande bisysslor och vände sig därför till myndigheten med en förfrågan om en sådan bisyssla skulle vara tillåten. I ett beslut den 9 januari 1989 fann myndigheten att bisysslan var förenlig med hans tjänst som polisman. Verksamheten registrerades i handelsregistret som en enskild firma under firmanamnet ”Släpspecialisten”. Vid årsskiftet 1989/1990 ombildades firman till ett aktiebolag. Detta visade sig vara ekonomiskt ofördelaktigt och under år 1997 återgick man till att driva verksamheten som enskild firma.

Verksamheten har bestått i försäljning och förmedling av släpvagnar och reservdelar från hemmet via e-post, telefon och firmans hemsida på Internet. N-G.L:s hustru har skött bokföring och andra praktiska uppgifter. Makarnas son har skött det praktiska arbetet såsom leveranser och vissa kundkontakter. Huvudansvaret för kundkontakterna och produktkontrollen har åvilat N-G.L. Från och med år 1989 och vartannat år har firman deltagit i den s.k. Noliamässan i Umeå och där marknadsfört varor vid en monter. Hela familjen L. har då varit engagerad liksom även representanter från tillverkaren. Verksamheten har inte givit en sådan avkastning att det skulle vara möjligt att avlöna eller försörja en person på denna.

N-G.L. har aldrig hört talas om att någon anser att hans bisyssla är förtroendeskadlig. Han har inte heller hört talas om något som tyder på att hans bisyssla skulle kunna uppfattas som förtroendeskadlig. Därför kom beslutet den 15 januari 2004 helt överraskande. Arten av bisysslan har inte varit okänd för arbetsgivaren, utan tvärtom i hög grad känd. Myndighetens beslut att förbjuda bisysslan har inneburit ekonomisk förlust för N-G.L. och hans familj. N-G.L. har också tagit mycket illa vid sig personligen.

Förbundet anser sammanfattningsvis att bisysslan är förenlig med 7 § LOA. Det har inte funnits några skäl att ta tillbaka det tidigare meddelade tillståndet till bisysslan. Polismyndighetens beslut att han skall upphöra med bisysslan skall alltså upphävas.

Staten

N-G.L. är trafikpolis med placering i Lycksele, där han också bor. Som trafikpolis har N-G.L. stora befogenheter att utöva samhällets makt mot enskilda inom sitt funktionella verksamhetsområde. Trafikövervakning innebär bl.a. hastighetskontroller, kontroll av beteenden i trafiken samt kontroll av fordon, som exempelvis kontroll av fordonskombinationer, hur fordonet används, hur det belastas och vilken behörighet föraren har att framföra fordonet. Kontroller kan utövas vid flygande besiktningar. N-G.L. har möjlighet att bötfälla trafikanter, omhänderta körkort och förbjuda fortsatt framfart med fordon om de är behäftade med brister eller om det finns någon brist hos föraren. De poliser som arbetar inom trafikpolisen är förmodligen de poliser som har mest kontakt med allmänheten. Dessa poliser sysslar med en utpräglad maktutövning, myndighetsutövning och rättsvård.

Utövandet av maktbefogenheter ställer mycket höga krav på att allmänheten har förtroende både för den som utövar verksamheten och för den organisation som står för maktutövningen. Lagstiftaren har därför bestämt att offentliga tjänstemän inte får utöva bisysslor som kan skada förtroendet för tjänstemannen eller den offentliga verksamheten. Reglerna finns i 7–7 d §§ LOA. Bestämmelsen i 7 c § innebär att om arbetsgivaren bedömer bisysslan som förtroendeskadlig är arbetsgivaren skyldig att förbjuda bisysslan. Arbetsgivaren har ingen möjlighet att fatta något annat beslut.

Av förarbetena till bestämmelserna i LOA framgår bl.a. följande. För att en bisyssla skall vara otillåten behöver man inte ha konstaterat att den anställde verkligen har varit partisk i ett visst avseende eller att allmänhetens förtroende för myndigheten eller dess anställda i verkligheten har minskat. Det räcker med att det finns en risk för att allmänheten sätter opartiskheten i fråga på grund av bisysslans blotta existens. Det skall göras en samlad bedömning av de omständigheter som kan påverka allmänhetens förtroende för den anställdes eller myndighetens opartiskhet. Vid bedömningen skall hänsyn tas till vilka arbetsuppgifter den anställde har, vilken verksamhet myndigheten bedriver och vad bisysslan går ut på. Särskild försiktighet skall iakttas när myndigheten har uppgifter som innebär rättskipning, myndighetsutövning, tillsyn, upphandling eller förvaltning av egendom. De verksamhetsområden som åsyftas är bl.a. domstolar, åklagarväsendet, polisen, kriminalvården, försvaret, tullen, länsstyrelserna, skatteförvaltningen och kronofogden. Risken för förtroendeskada är mindre om arbetsuppgifterna i anställningen är enklare eller om arbetsuppgifterna i bisysslan är enklare jämfört med uppgifterna i huvudanställningen. Om bisysslan innehåller arbetsuppgifter av samma eller liknande slag som dem som arbetstagaren skall utföra i sin huvudanställning hos myndigheten blir riskerna för förtroendeskada avsevärt större. Bisysslor som ofta ligger i riskzonen är anställningar, uppdrag hos privata företag och egen kommersiellt inriktad verksamhet. För riskbedömningen kan det ha betydelse om arbetstagaren direkt eller indirekt har ekonomiska fördelar av bisysslan. Särskild försiktighet krävs vid bisysslor som kan påverka allmänhetens förtroende för myndigheter eller tjänstemän som har mer eller mindre maktutövande eller rättsvårdande uppgifter. Poliser och polismyndigheter är tydliga exempel på detta.

N-G.L. har haft sin bisyssla sedan år 1989. Han fick då besked av dåvarande polisstyrelsen i Lycksele polisdistrikt att bisysslan var förenlig med hans tjänst som polisman. Verksamheten bedrevs först i enskild firma, därefter i ett aktiebolag och sedan återigen i enskild firma. N-G.L. är registrerad ägare till den enskilda firman. Försäljningen sker från bostaden via telefon, e-post och en hemsida. Marknadsföringen sker genom annonsering av tillverkaren och vid Noliamässorna i Umeå. Omsättningen varierar. Vid och efter en Noliamässa säljer firman 45–60 släpvagnar. Försäljningspriset för en släpvagn ligger mellan 7 000 kr och 60 000 kr. Firman säljer också reservdelar. N-G.L. själv uppger att han har mycket stor kompetens att bedöma frågor om framförande av fordon och släpvagn med rätt anpassning vad gäller totalvikt och släpvagnsvikt, rätt körkortsbehörighet, rätt utrustning och däck till visst fordon och rätt användande av typgodkända reservdelar. N-G.L. anser att hans yrkeskunskap vad gäller denna typ av fordon och fordonskombination bidrar till ökad regelefterlevnad och därigenom ökad trafiksäkerhet.

När myndigheten prövade bisysslan utgick myndigheten från innehållet i en promemoria från Rikspolisstyrelsen som upprättades i januari 2002. Av promemorian, som anger vad en beslutsfattare bör iaktta vid bedömningen, framgår bl.a. följande. Särskild återhållsamhet skall iakttas beträffande bisysslor som kan påverka allmänhetens förtroende för arbetstagare eller för myndigheter som har mer eller mindre utpräglat maktutövande eller rättsvårdande uppgifter. Näringsverksamhet kan i allmänhet inte godtas. Vid prövningen av en försäljningsverksamhet bör hänsyn tas till den salubjudna varans eller tjänstens karaktär. Vid försäljning i egen regi kan det uppkomma relationer med allmänheten som allmänheten kan tolka som en beroendeställning mellan säljare och köpare. Detta gäller särskilt om varan eller tjänsten har ett högt ekonomiskt värde och det finns garantiåtaganden. Det finns en uppenbar risk att den omständigheten att någon som är känd som polis är inblandad i försäljning av en produkt kan komma att uppfattas av allmänheten som en garanti i sig eller som en utfäst garanti att varan eller tjänsten är särskilt tillförlitlig.

Det var mot bakgrund av bl.a. dessa riktlinjer som myndigheten genom det nu omtvistade beslutet förbjöd N-G.L. att fortsätta med bisysslan.

N-G.L:s bisyssla uppmärksammades i samband med en omorganisation av polisverksamheten då även en ny chef tillträdde. Den omständigheten att bisysslan tidigare har bedömts som tillåten betyder inte att den skulle vara tillåten för all framtid. En bisyssla skall fortlöpande bedömas och prövas. En bisyssla kan också komma att förändras under tidens gång.

Att släpvagnar säljs av en polisman kan ge intryck av att det finns en särskild kvalitetsbedömning av dessa. Även om N-G.L. säljer släpvagnarna som privatperson kan det inte uteslutas att det sprids uppgifter om att det är polisen som säljer dessa eller att de är särskilt prövade av polisen. Både allmänhetens och konkurrenternas tilltro till polisen kan påverkas av dessa förhållanden. Det kan tänkas uppkomma fall där N-G.L. själv eller någon annan polis i sin trafikövervakning tvingas ingripa mot någon som kör en släpvagn. Det kan då uppkomma rykten om att ett ingripande, eller det förhållandet att en polis avstår från att ingripa, eller det sätt på vilket ingripandet sker kan ha samband med den omständigheten att släpvagnen är såld, eller inte såld, av N-G.L. Oavsett riktigheten i sådana rykten kan dessa vara förödande för polisverksamheten. Det skulle också kunna inträffa att en kollega till N-G.L. vid ett ingripande får höra från föraren att ”det här är sålt av N-G.L. och han har sagt att det här är okey”. Det påstås inte att N-G.L. låter sig påverkas i sitt arbete. Vad staten fäster avgörande vikt vid är risken för att allmänheten kan komma att få den uppfattningen.

Den omfattning som N-G.L:s försäljning har är enligt statens uppfattning betydande. Omfattningen gör att det förr eller senare kommer att inträffa en incident. Vidare är det försvårande att N-G.L. tillhandahåller reservdelar. Detta innebär att relationen med kunderna kan komma att upprätthållas under en lång tid. Därmed kan beroendeförhållanden uppkomma mellan N-G.L. och hans kunder. Av betydelse för bedömningen är också att släpvagnarna har ett mycket högt värde. Vidare är det av intresse att försäljningen sker på den ort där N-G.L. arbetar som polis med just uppgiften att kontrollera fordon. Lycksele är en liten ort med 12 000 innevånare. N-G.L. har varit verksam som polis på orten under mycket lång tid. Han är följaktligen väl känd som polis. Det är också i stor utsträckning spritt att N-G.L. bedriver den aktuella verksamheten.

Staten gör sammanfattningsvis gällande att N-G.L:s bisyssla är otillåten enligt 7 § LOA. Myndigheten hade ingen annan möjlighet än att förbjuda bisysslan enligt 7 c § LOA. Myndigheten har alltså fattat ett korrekt beslut som inte skall upphävas.